Обзоры практики

Обзор

по результатам обобщения и анализа практики рассмотрения судами общей юрисдикции Иркутской области дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

 

Настоящий обзор содержит выводы об основных нарушениях норм материального и процессуального права, допущенных судами общей юрисдикции Иркутской области при рассмотрении дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

При проведении настоящего исследования была поставлена задача выявить основные нарушения норм материального и процессуального права, допущенные судьями судов общей юрисдикции Иркутской области при рассмотрении указанной категории дел.

Настоящее исследование основано на результатах обобщения практики судов общей юрисдикции Иркутской области, сложившейся в 1999-2000 г. г. при рассмотрении дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

 

В соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации от 27.04.93 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в редакции Федерального закона от 14.12.95 г. № 197-ФЗ) в суд могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате которых:

-        нарушены права и свободы гражданина;

-        созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

-        на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных в ч. 1 ст. 2 названного выше Закона органов и должностных лиц, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные в той же части ст. 2 Закона.

В порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации от 27.04.93 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», могут быть обжалованы в суд любые акты как индивидуального, так и общенормативного характера.

В суд, в частности, могут быть обжалованы отказ соответствующих органов в исправлении записи о национальности в паспорте, отказ в выдаче визы на выезд за границу, решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов, решение о наложении штрафов и иных административных взысканий лица, не уполномоченного налагать такие взыскания, и т. д. Могут быть обжалованы в суд и решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ, профсоюзных организаций и т. п., а также их органов управления и должностных лиц.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (с изменениями, внесенными Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25.10.96 г. № 10) содержатся руководящие разъяснения по данной категории дел.

Ввиду того, что данная категория дел охватывает чрезвычайно большой спектр правоотношений, судам приходится применять нормы права, которые содержатся в Таможенном кодекса РФ, Налоговом кодексе РФ, Кодексе об административных правонарушениях и других актах. 

Порядок судебного рассмотрения дел об обжаловании неправомерных действий отнесены к делам, возникающим из административно-правовых отношений и рассматриваются в порядке, изложенном в главе 241  ГПК РСФСР.

Согласно ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 года суды вправе рассматривать жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

В ст. 2 Закона в новой редакции указано, что каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как упомянутые действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действия (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государств венному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу (альтернативная подведомственность). Вышестоящие в порядке подчиненности органы или должностные лица обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. При отказе в удовлетворении жалобы или неполучении ответа на нее в течение месяца со дня подачи гражданин вправе обратиться с жалобой в суд.

В связи с тем, что при рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, у судов возникли вопросы, требующие разъяснения, Пленум Верховного Суда РФ 21 декабря 1993 года принял постановление «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан». В частности, Пленум обратил внимание на то, что к государственным органам, действия и решения которых могут быть обжалованы в названном порядке, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в составе Российской Федерации и другими законодательными актами для осуществления своей деятельности.

К должностным лицам, действия которых могут быть обжалованы в соответствии с упомянутым Законом, относятся те, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления на предприятиях, в учреждениях, организациях, независимо от формы собственности, в кооперативных, общественных организациях, объединениях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей либо исполняющие такие обязанности по специальному полномочию. К выполнению функции по специальному полномочию относится работа по разовому поручению должностного характера без занятия соответствующей  должности. Такое поручение может быть дано путем издания соответствующего правового  акта, распоряжения руководителя в письменном или устном виде.

Государственным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего  субъекта Российской Федерации (ст. 3 Федерального Закона от 5 июля 1995 года «Об основах Государственной  службы  Российской Федерации»).

Подсудность дел по жалобам на неправомерные действия. Согласно ст. 2394 ГПК жалоба подается по усмотрению гражданина в суд по месту его жительства либо в суд по месту нахождения государственного органа, общественной организации, месту работы должностного лица, государственного служащего, действия которых обжалуются. Если дело по жалобе связано с государственной тайной, оно согласно ст. 15 ГПК рассматривается не народным судом, а вышестоящим судом (верховным судом республики в составе Российской Федерации, краевым, областным, городским судом, судом автономной области, автономного округа).

 Жалоба может быть подана в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод, а если жалоба первоначально была подана вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, то в течение одного месяца со дня получения ответа, с которым гражданин не согласен. Эти сроки не являются пресекательными. Они могут быть восстановлены судом, если были пропущены по уважительным причинам (ст. 105 ГПК). 

 Согласно ст. 239ГПК жалоба рассматривается судом в десятидневный срок со дня ее подачи. Дело рассматривается судом с участием гражданина, подавшего жалобу. И руководителя государственного органа, общественной организации или должностного лица, государственного служащего, действия которых обжалуются. В соответствии с ч. 2 ст. 232 и ч. 1 ст. 239ГПК жалоба рассматривается судом в коллегиальном составе. Однако с согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично. Жалоба рассматривается судом по общим правилам, предусмотренным ГПК, с теми особенностями, которые установлены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», глава 241 ГПК.

В п. 9 рассматриваемого постановления Пленума Верховного Суда РФ разъяснено: если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья в соответствии со ст. 130 ГПК выносит определение об оставлении жалобы без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 126, 127 ГПК и оплаты этого заявления государственной пошлиной в установленном законом размере. Если же указанное обстоятельство будет установлено при рассмотрении дела, суд в соответствии со ст. 161 ГПК выносит определение об отложении разбирательства дела, разъясняет заявителю необходимость оформления его жалобы как искового заявления и назначает день нового судебного заседания.

Фактические обстоятельства, связанные с заявленным требованием, исследуются судом с соблюдением правил относимости и допустимости доказательств (ст. ст. 53, 54 ГПК). Законность совершения обжалуемых действий должна проверяться судом на основе всестороннего, полного и объективного исследования собранных по делу доказательств.

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения,  общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действие (решение) которых обжалуется гражданином, возлагается обязанность доказать законность обжалуемых действий (решений). Заявитель же в силу закона освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений),  но в то же время обязан доказать факт нарушения его прав и свобод (доказательная презумпция).

Признав обжалуемое действие законным, суд отказывает и удовлетворении жалобы. В случае признания обжалуемых действий неправомерными, выносится решение об удовлетворении жалобы, и суд обязывает ответчика устранить допущенное нарушение, восстановить нарушенные права и свободы гражданина. При этом необходимо иметь в виду, что, принимая решение, суд не может, ссылаться не какие-либо исключительные обстоятельства, выходить ха пределы указания, содержащегося в правовой норме. При этом необходимо иметь в виду, что, принимая решение, суд не может, ссылаться на какие-либо исключительные обстоятельства, выходить за пределы указания, содержащегося в правовой норме. В решении об удовлетворении жалобы указываются нарушенные правовые нормы и конкретные действия, которые должны быть совершены для устранения допущенного нарушения. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру, предусмотренную Федеральным Законом «Об основах Государственной службы Российской Федерации», другими Федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений). При вынесении решения об удовлетворении жалобы суд в соответствии с п. 3 ст. 211 ГПК обсуждает вопрос о его немедленном исполнении.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 18 постановления от 21 декабря 1993 года обратил внимание судов, что при вынесении решения об удовлетворении жалобы они должны обсуждать вопрос о необходимости его немедленного исполнения.

Согласно ст. 239ГПК решение суда по жалобе направляется для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта руководителю государственного органа, общественной организации или должностному лицу, действия которых обжалованы, либо вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу. В отношении неправомерных действий государственного служащего решение направляется руководителю организации, где он работает (или работал). Срок направления решения для исполнения – не позднее десяти дней после вступления его в законную силу. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня полученья решения суда. В случае неисполнения решения принимаются  меры, предусмотренные ст. 406 ГПК, - наложение штрафов, пока оно не будет исполнено. Уплата штрафов не освобождает от обязанности выполнить решение.

В случае причинения неправомерными действиями государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и государственных служащих материального ущерба он может быть возмещен заинтересованному лицу, при наличии спора, путем предъявления иска. Допустимо в таком порядке в силу закона и возмещение морального вреда. Согласно ст. 151 ч. 1 ГК  моральный вред, причиненный гражданину неправомерными действиями, возмещается причинителем при наличии его вины.

При рассмотрении судами общей юрисдикции дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, судами допускаются ошибки, что влечет ущемление прав и законных интересов граждан. Данная категория дел в настоящее время является одной из наиболее сложных.

По делам указанной категории, рассмотренным в первом квартале 1999 г. Иркутским областным судом в кассационном порядке, а также в порядке надзора, из 109 решений отменены 20 (из них в кассационном порядке отменено 17 решений, в порядке надзора – 3).

За первое полугодие 2000 года из 440 дел, пересмотренных Иркутским областным судом в кассационном порядке, отменены 42 решения по делам об обжаловании действий должностных лиц государственных органов. Высокий процент отмены решений по делам об обжаловании действий должностных лиц государственных органов свидетельствует о том, что суды общей юрисдикции испытывают сложности, связанные с рассмотрением данной категории дел, допускают ошибки в применении норм материального и процессуального права.

 

Анализ нарушений норм материального и процессуального права при рассмотрении судами общей юрисдикции Иркутской области дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан показывает, что:

1. Суды не всегда при рассмотрении жалоб на действия административных органов проверяют, есть ли в данном случае спор о праве гражданском.

При наличии спора о праве гражданском дела подлежат рассмотрению в порядке искового производства с привлечением к участию в деле всех заинтересованных лиц.

По этому основанию Иркутским областным судом отменено решение Усть-Кутского городского суда от 12.02.99 г. по жалобе П. на действия судебного пристава – исполнителя.

Суды принимают к производству и рассматривают по существу требования заявителей, которые не подведомственны судам общей юрисдикции

а) Так, в Чунский районный суд обратилась с жалобой Б. на решение государственной налоговой инспекции по Чунскому району о наложении штрафа.

Суд принял жалобу к производству и удовлетворил требования Б.

При этом суд не учел, что Б. являлась предпринимателем без образования юридического лица и ее спор не подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Согласно ст. 22 АПК РФ, а также разъяснениям, содержащимся в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.08.92 г. № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам» споры о признании недействительными актов государственных и иных органов, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан - предпринимателей, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

б) В Иркутский районный суд обратилась гражданка Ч. с жалобой на постановление Уриковской сельской администрации от 15.03.99 г.

В обоснование жалобы гражданка Ч. указала, что в соответствии с постановлением Уриковской сельской администрации от 15.03.99 г. Уриковская сельская администрация ходатайствовала перед администрацией Иркутского района об отводе земельного участка под строительство индивидуального жилого дома гражданке Р.

На основании данного постановления Глава администрации Иркутского района принял постановление от 30.06.99 г. об отводе земельного участка гражданке Р. под индивидуальное строительство.

Гражданка Ч. считает, что при принятии указанного постановления Уриковской сельской администрацией были нарушены ее права, так как спорный земельный участок в 1979 г. был передан ее отцу в бессрочное пользование, и спорным земельным участком пользовалась ее семья.

Поскольку постановление об отводе земельного участка гражданке Р. было принято без учета указанных обстоятельств, Б. просила постановление от 15.03.99 г. признать недействительным.

В судебном заседании гражданка Ч. поддержала доводы жалобы.

Представитель гражданки Ч. доводы жалобы поддержал.

Представитель Уриковской сельской администрации в судебное заседание не явился, о дне слушания извещен надлежащим образом.

Решением суда от 18.01.2000 г. жалоба удовлетворена.

Решение суда отменено в кассационном порядке. При этом коллегия в своем определении указала, что, удовлетворяя жалобу гражданки Ч., суд указал, что спорным земельным участком пользовался отец заявительницы, с 1979 г. он был передан ему в бессрочное пользование, с 1992 г. спорным земельным участком пользовалась заявительница.

Участок, отведенный гражданке Р., входит в площадь участка, отведенного гражданину Ч.

Вместе с тем, признавая жалобу обоснованной, суд не учел, что на основании постановления Главы администрации Иркутского района от 30.06.99 г. «Об отводе в частную собственность земельного участка в д. Ангара Иркутского района гражданке Р.», департаментом Иркутской области по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним было выдано гражданке Р. свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок. Таким образом, между гражданкой Р. и гражданкой Ч. возник спор о праве.

Однако суд не отложил разбирательство по делу и не назначил день нового судебного разбирательства, применительно к ст. 161 ГПК РСФСР, не разъяснил заявителю, что в соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21.12.93 г. № 10 с изменениями и дополнениями от 25.10.96 г. необходимо подать исковое заявление, с соблюдением требований ст. ст.126, 127 ГПК РСФСР, оплатить государственную пошлину в установленном законом размере.

Аналогичны причины отмены в кассационном порядке решения Нижнеудинского городского суда от 02.03.2000 г.

2. В ряде случаев суды при рассмотрении дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, допускают нарушения норм процессуального права.

а) В кассационном порядке отменено решение Братского городского суда от 26.11.99 г., так как суд в судебном заседании не огласил схему дорожно-транспортного происшествия, не исследовал ее, не выяснил мнение лиц, участвующих в деле по этому доказательству и не предоставил им возможности представить объяснения, чем нарушил ст. 62 ГПК РСФСР.

б) Иркутским областным судом в кассационном порядке отменено решение Нижнеудинского городского суда от 16.12.99 г. Определением от 11.05.99 г. жалобу представителя профкома на действия командира воинской части суд оставил без рассмотрения. Вопреки требованиям ст. 222 ГПК РСФСР суд продолжил, не отменив определения об оставлении жалобы без рассмотрения, производство по жалобе и постановил по ней решение.

Суд при вынесении решения не учел положения ст. 35 Конституции РФ

В Кировский районный суд г. Иркутска обратилась Р. с жалобой о признании недействительным постановления Хакасской таможни от 30.06.98 г. о наложении взыскания по делу о нарушении таможенных правил в виде конфискации принадлежащего ей автомобиля.

В обоснование жалобы Р. указала, что 24.06.97 г. она ввезла на территорию Российской Федерации автомобиль и обратилась в Хакасскую таможню для оформления автомобиля. При этом 15.07.97 г. Р. подала грузовую таможенную декларацию, в которой указала сведения об автомобиле, на основании имеющихся у нее документов: договора купли-продажи с переводом, свидетельства транспортного средства с переводом, справки с места работы, личного заграничного паспорта.

16.07.97 г. в связи с наличием сомнений в подлинности представленных документов Хакасской таможней был составлен протокол о нарушении таможенных правил.

30.06.98 г. постановлением Хакасской таможни на Р. было наложено взыскание в виде конфискации  автомобиля в соответствии с ч. 1 ст. 279 Таможенного кодекса РФ.

22.07.98 г. Р. обратилась с жалобой в Восточно-Сибирское таможенное управление с требованием отменить постановление Хакасской таможни от 30.06.98 г. Решением Восточно-Сибирского таможенного управления Р. было отказано в удовлетворении ее требований.

Представители Восточно-Сибирского таможенного управления, представляющие также Хакасскую таможню с доводами жалобы не согласились.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска Р. также было отказано в удовлетворении ее требований.

Определением Иркутского областного суда от 7.04.2000 г. решение суда по данному делу было отменено. При этом Иркутский областной суд в определении указал, что отказывая Р. в удовлетворении жалобы, суд первой инстанции исходил из того, что производство по делу о нарушении таможенных правил проведено полномочным органом, изложенные в постановлении выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела, нарушений процессуальных требований не допущено, конфискация как вид взыскания применена в соответствии с ч. 1 ст. 279 Таможенного кодекса РФ.

При этом суд сослался на то обстоятельство, что соответствие Конституции РФ ст. 279 Таможенного кодекса РФ, предусматривающей применение санкции в виде конфискации имущества, не было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Иркутский областной суд не согласился с данными выводами суда.

Вопрос о конституционности правовых норм, допускающих возможность конфискации имущества во внесудебном порядке, был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В постановлении от 11.03.98 г. по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ, ч. 2 ст. 35 и ст. 222 Кодекса об административных правонарушениях Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что конфискация может применяться как мера юридической ответственности, влекущая утрату собственником его имущества, только с вынесением соответствующего судебного решения. Предписание ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении санкции в виде конфискации имущества.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 1.07.98 г. указано, что вывод Конституционного суда РФ, признавшего, что конфискация имущества в виде санкции за правонарушение может применяться судом, распространяется на все без исключения органы независимо от того, каким нормативным актом (или отдельные его положениями) такое право им предоставлено.

Приведенные выводы Конституционного Суда РФ не были учтены судом при рассмотрении жалобы гражданки Р., к которой применено взыскание в виде конфискации имущества во внесудебном порядке.

Поскольку решение по данному делу противоречит Постановлению Конституционного Суда РФ, а также предписанием ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, оно подлежит отмене по основанию п. 4 ст. 306 ГПК РСФСР, поскольку судом  неправильно применены нормы материального права.