Обзоры практики

Аксютич О.М. - Начальник отдела

государственного земельного контроля Управления

Федеральной службы государственной регистрации,

кадастра и картографии по Иркутской области,

заместитель главного государственного инспектора

 по использованию и охране земель Иркутской области

 

Обзор по резальтатам рассмотрения практики по результатам осуществления

государственного земельного контроля на территории Иркутской области

 

В соответствии с Положением «О государственном земельном контроле», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 г. № 689 (далее - Положение), государственный земельный контроль в Российской Федерации осуществляют Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Следует отметить, что государственный земельный контроль состоит из двух составляющих: контроля за землей как объектом гражданских прав; контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического контроля.

Государственный земельный контроль на территории Российской Федерации в отношении всех видов и категорий земельных участков как объектов гражданских прав осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами (на территории Иркутской области - Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области).

Государственный земельный контроль за землей как природным объектом и природным ресурсом в установленной сфере деятельности осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

В соответствии с п. 3 Положения Управление Росреестра по Иркутской области осуществляет контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Основной формой контроля является проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения земельного законодательства. Процедура проведения проверок регулируется Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ, Административным регламентом исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утвержденным приказом Министерства юстиции РФ от 27.12.2007 г. № 254.

На сегодняшний день в структуру Управления Росреестра по Иркутской области входят 22 отдела аппарата Управления, 22 территориальных отдела и 12 пунктов приема, расположенных на территории 34 муниципальных образований районного и городского уровней. Функция по государственному земельному контролю осуществляется отделом государственного земельного контроля аппарата Управления и специалистами территориальных отделов Управления (всего 89 государственных инспекторов по использованию и охране земель Иркутской области).

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) должностные лица Управления Росреестра по Иркутской области, осуществляющие государственный земельный контроль, при реализации своих полномочий вправе составлять  протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных:

статьей 7.1 КоАП (самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности);

частью 1 статьи 7.2 КоАП (уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков);

статьей 7.10 КоАП (в части самовольной уступки права пользования землей, а равно самовольной мены земельного участка);

статьей 8.8 КоАП (использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом; невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению);

статьей 17.7 КоАП (невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении);

статьей 17.9 КоАП (заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод);

частью 1 статьи 19.4 КоАП (неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей);

частью 1 статьи 19.5 КоАП (невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства);

статьей 19.6 КоАП (непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения);

статьей 19.7 КоАП (непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или искаженном виде);

статьей 19.26 КоАП (заведомо ложное заключение эксперта);

частью 1 статьи 20.25 КоАП (неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП).

При этом, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 17.7, 17.9, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, 19.26, 20.25 КоАП, направляются для рассмотрения дела об административном правонарушении в суд.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.1, частью 1 статьи 7.2, статьями 7.10, 7.34, 8.8 КоАП направляются должностному лицу Росреестра, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях (главные (заместители) государственные инспектора по использованию и охране земель соответствующей территории).

В 2010 году на территории Иркутской области было проведено 3259 проверок соблюдения физическими, юридическими и должностными лицами требований земельного законодательства на общей площади 91,5 тыс. га.  В ходе проведенных проверок выявлено 1302 земельных правонарушения на площади 33,3 тыс. га. В сравнении с предыдущим годом количество проведенных проверок увеличилось на 677 проверок или на 26%, количество выявленных правонарушений на 318 единиц или на 32,4%.

 

    

Рис. 1  Структура нарушений земельного законодательства.

В целом структура выявленных земельных правонарушений представлена следующим образом:

- самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю- 1056 или 81,1 % от общего количества выявленных нарушений;

- не использование земельных участков- 8 или 0,6%%;

- использование земельных участков не по целевому назначению- 47 нарушений или 3,6%;

- иные нарушения земельного законодательства- 77 нарушений или 5,9%;

- самовольная переуступка права- 4 или 0,3%;

- уничтожение межевых знаков- 4 или 0,3%;

- невыполнение  предписаний госземинспектора- 90 или 6,9%;

- неуплата административного штрафа в срок- 14 или 1,1%.

Рис.2 Нарушения земельного законодательства

 физическими, юридическими и должностными лицами.

 

 Среди категории правонарушителей физические лица составляют 956 человек, юридические и должностные лица соответственно 131 и 215 единиц.

Всего в 2010 году к административной ответственности было привлечено 1171 правонарушителя, из них 890 граждан, 198 должностных лица и индивидуальных предпринимателя и 83 юридических лица.

Всего составлено 1225 протоколов об административных правонарушениях, в том числе госземинспекторами 1100, органами внутренних дел- 6 и прокуратурой- 119. Из них по полномочиям должностных лиц территориальных отделов и отдела государственного земельного контроля Управления рассмотрены 1115 протоколов. 90 протоколов о невыполнении предписаний госземинспекторов, 14 протоколов по неуплате административного штрафа и 2 протокола о непредставлении в государственный орган сведений направлены на рассмотрение по полномочиям мировым судьям. По 56 нарушениям мировыми судьями приняты меры административного воздействия, по остальным нарушителям ими отказано в рассмотрении протоколов или в представлении сведений о результатах рассмотрения. В 12 случаях прекращено исполнение постановлений об административном наказании на общую сумму 56,3 тыс. рублей.

          Общая сумма наложенных штрафов составила 1755.2 тыс. рублей, что составляет 89 % к уровню прошлого года. Сумма взысканных штрафов составила 1528 тыс. рублей или 87 % к показателям прошлого года, в том числе 138,8 тыс. рублей за предыдущий период. Остаток непогашенной задолженности на конец отчетного периода составил 394.5 тыс. рублей или 22,5% к общей сумме наложенных штрафов. Как правило, граждане и индивидуальные предприниматели добровольно и своевременно оплачивают наложенные госземинспекторами штрафы.  Основная причина не полного погашения задолженности по штрафам связана с длительностью исполнительного производства по принудительному взысканию своевременно неуплаченных штрафов службой судебных приставов-исполнителей. Постановления об административном наказании по принудительному взысканию неуплаченных штрафов до настоящего времени находятся в производстве приставов-исполнителей, поскольку часть должников выехала за пределы Иркутской области и местожительство их неизвестно, либо часть нарушителей не имеют денежных средств для уплаты штрафов и признаны неплатежеспособными. По ряду неуплаченных штрафов не истекли сроки уплаты, либо заявлены ходатайства о рассрочке уплаты штрафов.

Особенно остро стоит проблема устранения выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий нарушений земельного законодательства. Выполнение предусмотренных процедур по устранению нарушений земельного законодательства требуют продолжительного периода времени, и зачастую не зависят от предпринимаемых действий правонарушителя. При этом действующими нормативно-правовыми актами срок устранения нарушения земельного законодательства никак не регламентирован, что позволяет госземинспекторам самостоятельно определять возможность продления срока устранения нарушения в пределах действия административного наказания, установленного статьей 4.6 КоАП РФ.

            В результате принятых госземинспекторами мер устранены 866 земельных правонарушений, что составляет 66,5% от общего количества выявленных нарушений земельного законодательства, в том числе 200 нарушений за прошлый год. Из них 767 устраненных нарушений приходятся на самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю. Кроме того, устранены 21 нарушение, связанное с использованием земель не по целевому назначению, 3 нарушения по самовольной переуступке прав на землю, 3 нарушения по неиспользованию земель и 68 иных нарушений земельного законодательства. По большинству не устраненных нарушений не истекли установленные сроки устранения нарушений. Ряд правонарушителей заявили ходатайства о продлении срока устранения нарушения, связанного с длительностью оформления правоустанавливающих документов на землю.

Следует отметить, что на эффективность осуществления государственного земельного контроля отрицательно влияет отсутствие в законодательстве Российской Федерации критериев использования земель не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, отсутствие установленного срока неиспользования земельного участка, по истечении которого лицо привлекается к административной ответственности, а также отсутствие понятия сельскохозяйственного производства.

Статьей 8.8 КоАП установлена ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом.

Законодательство Российской Федерации не содержит общего понятия сельскохозяйственного производства. Отдельные нормативные правовые акты под сельскохозяйственным производством понимают различные виды деятельности.

В связи с чем, в федеральное законодательство необходимо внести положения, которые бы определили критерии использования не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, установили срок неиспользования земельного участка, по истечении которого виновное лицо должно быть привлечено к административной ответственности, ввели понятие сельскохозяйственного производства.

В качестве критериев использования не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, могут быть использованы следующие показатели: зарастание сельскохозяйственных угодий мелколесьем; неиспользование пахотнопригодных сельскохозяйственных угодий в качестве пашни свыше определенного срока (например, пяти лет), за исключением случаев, когда такие сельскохозяйственные угодья отведены под многолетние насаждения (сады, виноградники, ягодники и т. п.) или культурные пастбища; объем производства в пересчете на 1 га сельскохозяйственных угодий с учетом их продуктивности ниже среднего по району на определенный процент (например, ниже 50% в течение пяти лет подряд).

Позволило повысить эффективность осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель и установление дифференцированного подхода к наложению штрафов в зависимости от площади земельного участка, на котором установлен факт нарушения земельного законодательства.

Недостаточно детально регламентирован КоАПом порядок направления извещений и уведомлений в рамках производства по делам об административных правонарушениях, не дано понятие надлежащего уведомления, что не способствует эффективности осуществления контрольных мероприятий.

Кроме того, при применении Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) возникают сложности с проведением выездных проверок в случае отсутствия при их проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя.

Согласно статье 15 Закона № 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом «б» пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

В настоящее время данная норма позволяет проверяемым лицам уклоняться от проведения проверки и тем самым избегать административной ответственности.

Достаточно много вопросов возникает и при применении ст.7.1 КоАП РФ. Данной статьей предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Согласно ст. 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с данным законом.

            Согласно ст. 35 Земельного кодекса РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования.            Площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с действующим законодательством.

            Собственник здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка.

            При этом действующим законодательством сроков, устанавливающих обязанность лица приобрести земельный участок в собственность или аренду, не предусмотрено. В связи с этим физические и юридические лица используют земельные участки  под принадлежащими  им на праве собственности  зданиями, строениями  и не оформляют правоустанавливающие документы на землю, в нарушение ст.ст. 25, 26 Земельного Кодекса Российской Федерации.             Соответственно, данные земельные участки не попадают в налогооблагаемую базу, земельные налоги не оплачиваются.                         Кроме того, данные физические и юридические лица постоянно увеличивают площадь занимаемых используемых земельных участков.                      Согласно имеющейся судебной практике,  под использованием земельного участка без правоустанавливающих документов  понимается пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов  на землю (например, постановление ФАС  Восточно-Сибирского округа от  08.12.2008г. № А33-2666/08-Ф02-6057/08). Однако в судебной практике отсутствует однозначное мнение по поводу того, какие документы, подтверждающие разрешение собственника или уполномоченного им лица, имеются в виду.

В 2010 в суды, арбитражные суды было подано 11 заявлений об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности. Приведем несколько случаев из судебной практики, имеющих значение для правоприменения.

 1. ГК «Плотина» обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления государственного инспектора по использованию и охране земель о назначении административного наказания. Данным постановлением ГК «Плотина» был признан виновным в совершении правонарушения, выразившегося в использовании земельного участка под размещение гаражного кооператива без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов, и наложено административное наказание в виде штрафа. Решением Арбитражного суда Иркутской области требования ГК «Плотина» были удовлетворены.  Судом установлено, что хотя ГК «Плотина» и использует указанный земельный участок без соответствующих правоустанавливающих документов, однако при производстве по делу об административном правонарушении были допущены процессуальные нарушения: заявитель не был уведомлен о месте и времени составления протокола об административном правонарушении; протокол об административном правонарушении датирован 24.03.2010г., а подписан председателем ГК «Плотина» 29.03.2010г., что свидетельствует о том, что представитель ГК «Плотина» не присутствовал при составлении протокола об административном правонарушении. Арбитражный суд Иркутской области указал, что в соответствии с п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004г. №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Удовлетворяя требования заявителя, Арбитражный суд Иркутской области пришел к выводу о том, что указанные выше процессуальные нарушения являются существенными, а оспариваемое постановление – незаконным и необоснованным.

Данное решение Арбитражного суда Иркутской области в апелляционном порядке не обжаловалось и вступило в законную силу.

2. Западно-Байкальской межрайонной прокуратурой было возбуждено дело об административном правонарушении в отношении ООО «БСК» по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ – использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии разрешенным использованием. Для рассмотрения данное дело в соответствии с требованиями КоАП РФ было передано в Управление. Управлением установлено, что земельный участок, принадлежащий ООО «БСК» на праве собственности, используется не по целевому назначению. Так, на указанном земельном участке, предназначенном для сельскохозяйственного производства, самовольно размещен завод по переработке нефти. На участке добываются, обрабатываются, хранятся, транспортируются опасные вещества: нефть, бензин, дизельное топливо, мазут. Данную деятельность на территории земельного участка осуществляют ООО «Люсит Голд», которому земельный участок принадлежит на основании договора аренды, заключенного с ООО «БСК». В соответствии с п.3.6 данного договора земельный участок предоставлен исключительно для осуществления одного вида деятельности – хранения горюче-смазочных материалов (далее – ГСМ). Таким образом, ООО «БСК» с ООО «Люсит Голд» был заключен договор аренды, в соответствии с которым собственник, реализуя свое правомочие пользоваться земельным участком, передал его для использования не по назначению, и арендатору уже самим договором аренды вменялась обязанность использовать земельный участок не по назначению.  ООО «БСК», осознавая, что указанный земельный участок имеет иное разрешенное использование и предназначен для сельскохозяйственного производства, все-таки предоставил его в аренду ООО «Люсит Голд» для хранения ГСМ. В результате почвенный покров земельного участка был загрязнен нефтепродуктами. Кроме того, арендодатель (ООО «БСК»), зная о вышеуказанных нарушениях, никаких действий по расторжению договора аренды не предпринял. Постановлением о назначении административного наказания ООО «БСК» было признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст.8.8 КоАП РФ – использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием, и наложено административное наказание в виде штрафа (40000 рублей). Не согласившись с наличием своей вины и причастности к данному правонарушению, ООО «БСК» обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным постановления госземинспектора. Решением Арбитражного суда Иркутской области в удовлетворении заявленных требований ООО «БСК» было отказано, постанолвение о назначении административного наказания было признано законным и обоснованным. Позиция Управления Росреестра по Иркутской области была поддержана и судом апелляционной инстанции.

3. Ерохин В.В. обратился с жалобой в Саянский городской суд на постановление о назначении административного наказания. Указанным постановлением Ерохин В.В. был признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст.7.1 КоАП РФ – самовольное занятие земельного участка, с наложением штрафа в размере 1000 рублей. В ходе проверки было установлено, что Ерохин В.В. занял и использует под строительство жилого дома часть земельного участка (77 кв.м.), смежного с  земельным участком, принадлежащем ему на праве собственности. Судом было установлено, что при проведении межевания (в соответствии со списком межевых знаков) были согласованы межевые знаки 1,2,4-8, угол земельного участка в т.3 вынесен на 0,6 м по ограждению от т.3 к т.4. Учитывая, что Ерохин В.В. был ознакомлен с землеустроительным делом, принял его, что свидетельствовало о том, что он знал о нарушении границ земельного участка в т.3, однако никаких мер для приведения нарушенных границ в соответствие с планом установленных границ им принято не было, в результате чего им была занята и использовалась часть не принадлежащего ему земельного участка, суд постановил, что в действиях Ерохина В.В. наличествует состав административного правонарушения, предусмотренного ст.7.1 КоАП РФ. Постановление о назначении административного наказания в отношении Ерохина В.В. было признано законным и обоснованным, решение Саянского суда в кассационном порядке не обжаловалось и вступило в законную силу.