Обзоры практики

О.И. Кошкарова

старший советник юстиции, начальник отдела по надзору за исполнением законов о

несовершеннолетних и молодежи Прокуратуры Иркутской области

 

О практике прокурорского надзора за исполнением органами

опеки и попечительства законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних,  а также защите их прав

 

Результаты проведенной прокуратурой области с привлечением отдельных горрайпрокуроров проверки показали, что состояние дел в сфере исполнения органами опеки и попечительства законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также защите их прав, в первую очередь - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не отвечает требованиям закона.

Иркутская область занимает одно из лидирующих мест по числу детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. На 01.01.2011 проживало 26 тысяч детей данной категории, что составляет более 3% от общей численности несовершеннолетних. В прошлом году детей, оставшихся без попечения родителей, было выявлено почти на тысячу меньше. Между тем, в целом число выявляемых в регионе ежегодно детей - сирот по-прежнему высоко и составляет более 8 детей в день.

Из указанного числа детей, более 3 тысяч усыновлены, 11 тысяч переданы под опеку или попечительство,  3, 5 тысячи переданы в приемные семьи, 5,5 тысяч находятся на воспитании в организациях для детей-сирот и почти полторы тысячи обучаются в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования и находятся на полном государственном обеспечении.

Несмотря на то, что одним из приоритетных направлений в деятельности органов опеки и попечительства является обеспечение права ребенка на воспитание в семье, в области складывается отрицательная тенденция по числу детей, утративших родительское попечение, и переданных на безвозмездную форму опеки или в семью. Если в 2007 году под опеку и попечительство было передано более 3,5 тысяч детей, в 2009 – более 2,5 тысяч, то в 2010 г. - только 1570. Российскими гражданами в 2009 году усыновлено 228 детей, в 2010 г. - только 57, при этом иностранными – 92.

Значительное снижение числа детей, оставшихся без попечения родителей, и переданных на семейные формы устройства, отмечено в г.г.Иркутск, Братск, г.Усть-Илимск и район, Братский, Балаганский, Жигаловский, Усть-Удинский, Нижнеилимский, Качугский, Ангарский, Иркутский, Шелеховский, Нижнеудинский, Заларинский, Аларский, Осинский и Эхирит-Булагатский районы, г.Черемхово и район, г.Зима и район, г.Усолье-Сибирское и район.

Это позволяет сделать вывод о неэффективности работы органов опеки и попечительства на данном направлении, и одной из причин сложившейся ситуации является невыполнение отдельных требований законодательства, регулирующего вопросы опеки и попечительства. Так, в нарушение ст.8 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", п.14 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 № 423 (далее – Правила подбора граждан в опекуны), органами опеки и попечительства не организовываются обучающие семинары, тренинговые занятия по вопросам педагогики и психологии, основам медицинских знаний для кандидатов в опекуны, а также опекунов (попечителей), не обеспечивается психологическое обследование граждан, выразивших желание стать опекунами с целью определения их психологической готовности к приему несовершеннолетнего в семью. Исключением является практика, сложившаяся в г.Усолье – Сибирское, где психолого-педагогическое сопровождение детей, переданных на семейные формы воспитания, а также частичная подготовка опекунов (попечителей), осуществляются на базе ОГКУ СО «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних п.Железнодорожный».

Реализуемые меры и формы сотрудничества со средствами массовой информации по пропаганде различных форм семейного жизнеустройства детей нельзя признать достаточными, поскольку они не позволяют повысить активность граждан, желающих принять детей на воспитание в семьи.

К исключительной компетенции органов опеки и попечительства отнесено своевременное выявление и устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сбор сведений о таких детях, что является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи. Однако в области не изжиты случаи несвоевременного выявления детей, спустя несколько месяцев после утраты ими родительского попечения.

Так, прокурором Усть-Удинского района установлено, что  несовершеннолетняя К., утратившая родительское попечение с ноября 2010 г., выявлена только 17.02.2011; прокурором г.Черемхово – Ч. оставшаяся без попечения родителей с 21.11.2010, выявлена 18.03.2011.

То есть, работа органов опеки сводится лишь к проверке информации о детях данной категории, поступающей из образовательных, медицинских, социальных организаций и граждан, новых же методов выявления детей не разрабатывается.

Подобные нарушения стали возможны в силу бездействия всех органов системы профилактики, в т.ч. которые в случае надлежащего исполнения возложенных законом обязанностей имели реальную возможность своевременно выявить этих детей, решить вопрос об установлении правового статуса и обеспечить соблюдение их материальных и жилищных прав.

Выявляются многочисленные факты нарушения установленных законом ст.122 Семейного кодекса РФ сроков и порядка проведения органами опеки и попечительства обследований условий жизни выявленных детей, оставшихся без родительского попечения,  постановки их на первичный учёт. Однако в 2010 г. горрайпрокурорами за нарушение порядка и сроков предоставления информации о детях, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в дальнейшем устройстве, административные производства не возбуждались, в истекшем периоде 2011 г. только прокурором Эхирит-Булагатского района возбуждено административное производство по ст.5.36 КоАП РФ.

Причиной  слабой правоприменительной практики по ст.5.36 КоАП РФ является отсутствие обмена информацией между органами опеки и попечительства и органами прокуратуры, поскольку право возбуждения дел данной категории предоставлено только  органам внутренних дел и прокуратуры.

Доля детей, оставшихся без родительского попечения, в результате ненадлежащего выполнения родителями обязанностей по воспитанию детей, также  высока, и составляет 79 % от общего числа выявленных детей. Такой высокий процент социальных сирот свидетельствует о том, что работа по раннему выявлению детей, находящихся в социально опасном положении, является часто нескоординированной и носит бессистемный характер.

При ведении банка данных о семьях и несовершеннолетних области, находящихся в социально опасном положении, органами социальной защиты не всегда отражается полная и объективная информация о поставленных на учёт семьях.

Например, прокуратурой области  проведена проверка  организации работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении Управлением социального развития, опеки и попечительства Иркутской области по г.Черемхово и Черемховскому району, в ходе которой выявлены нарушения  законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Установлено, что семья П. на иждивении имеют троих несовершеннолетних детей, воспитанием и содержанием которых не занимаются, нигде не работают, в связи с чем были поставлены на учёт в банк данных 20.01.2010. В ходе проверки 25.02.2010 указанной семьи специалистами социальной защиты установлено, что ситуация в семье не изменилась, на момент посещения в доме грязно, помещение не отапливается,  постельного белья и продуктов питания нет. Информация о положении дел в семье нигде не отражена,  в устной беседе специалисты социальной защиты не могли пояснить, в каких условиях в настоящее время проживают дети, информация в другие субъекты профилактики не направлялась.   

Таким образом, вносимые в банк данных сведения о неблагополучных семьях впоследствии не проверяются, профилактическая работа с этими семьями с выходом по их месту жительства, в том числе в отдаленные населённые пункты не проводится, информация об этих семьях в другие субъекты профилактики не направляется.

Выявлены многочисленные факты нарушения сроков и порядка проведения органами опеки и попечительства обследований условий жизни выявленных детей, оставшихся без родительского попечения,  постановки их на первичный учёт.

Прокурором Эхирит-Булагатского района установлено, что в ноябре 2010 года в отдел опеки поступила информация от главного врача больницы о пребывании в учреждении новорожденного М., от которого отказалась мать. Проверка условий жизни ребенка, меры по его социальному устройству органами опеки были приняты в нарушение закона только спустя 6 дней.

Прокурором Братского района установлено, что 29.11.2010 в органы опеки и попечительства поступили сведения об оставшемся без попечения родителей несовершеннолетнем Ш. Однако акт обследования условий жизни несовершеннолетнего в личном деле отсутствовал.

Имеют место случаи не осуществления специалистами органов опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы с опекунами и подопечными, что влечет за собой совершение последними  преступлений. 

Например, прокуратурой Аларского района  установлено, что причиной совершения подопечными преступлений явилось отсутствие должного контроля со стороны самого опекуна за досугом детей и не проведения индивидуальной профилактической работы специалистами опеки с несовершеннолетними и законным представителем. Так, подопечный Ч. неоднократно совершал преступления, предусмотренные ст.158 УК РФ, в связи с чем помещался в ЦВСНП. Подопечная С. совершила преступление, предусмотренное ст.129 УК РФ, неоднократно выявлялась в ночное время как безнадзорная, пропускала занятия в общеобразовательном учреждении.

Продолжают иметь место факты нарушения законодательства, регулирующего порядок передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на семейные формы воспитания.

К числу распространенных относится нарушение п.4 «Правил подбора граждан в опекуны», выразившееся в предоставлении в орган опеки и попечительства гражданами, пожелавшими стать опекунами, только справок о соответствии жилых помещений, в которых они проживают, санитарным правилам и нормам, выданных органами Роспотребнадзора. Заключения о техническом состоянии жилья предполагаемых опекунов отсутствуют и органами опеки и попечительства не истребуются.

В результате, дети передаются в семьи опекунам, условия проживания которых не соответствуют техническим, противопожарным и иным требованиям, вследствие чего нередки факты причинения таким детям вреда здоровью вследствие пожаров и иных чрезвычайных ситуаций. Одной из причин данного нарушения является ненадлежащая организация взаимодействия органов опеки и попечительства с органами местного самоуправления и Службой государственного жилищного контроля и строительного надзора области.

Анализ деятельности органов опеки и попечительства в части обеспечения контроля за соблюдением прав и законных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных под надзор организаций для детей данной категории свидетельствует о том, что другим типичным для всех территорий области нарушением действующего законодательства является нарушение сроков и порядка проведения проверок.

Деятельность указанных организаций контролируется органами опеки и попечительства путем проведения плановых проверок в рамках Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее – Федеральный закон N 294-ФЗ), при этом соблюдение прав и законных интересов конкретного ребенка не оценивается.

Однако, осуществление контроля и надзора за исполнением обязанностей опекуна и попечителя в отношении конкретного ребенка, помещенного под надзор в указанные организации, не относится к предмету регулирования Федерального закона N 294-ФЗ. Такие проверки проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона N 48-ФЗ, периодичность проведения которых предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 № 423, «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан», установившего ежемесячные, ежеквартальные и полугодовые сроки проверок при передаче детей под опеку и попечительство.

В отдельных территориях проверки в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не проводились органами опеки более 2-х лет, что не способствовало соблюдению имущественных и не имущественных прав детей, оставшихся без попечения родителей.

Кроме того, органами опеки и попечительства, в нарушение требований пп.8 п.1 ст.8 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ, не принимается мер к защите прав и законных интересов несовершеннолетних, находящихся под опекой или попечительством, когда действия опекунов или попечителей противоречат законодательству или интересам подопечных.

Так, прокурором Жигаловского района  установлено, что опекунами в отношении 6 опекаемых на протяжении длительного времени не принимается мер к закреплению за ними жилья либо постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Органы опеки и попечительства также не принимали мер к устранению выявленных нарушений.

Всего в ходе проверки выявлено 499  нарушений закона, с целью устранения которых внесено 55 представлений, 28 должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности и 5 к административной,  опротестовано 9 незаконных правовых актов, в суд направлено 34 исковых заявления.