Обзоры практики

Т.Л. Курас

канд. ист. наук, доцент кафедры

судебного права Юридического института ИГУ

М.М. Тимофеева

студентка 4 курса Юридического института ИГУ

 

 

Обзор по результатам обобщения и анализа практики рассмотрения судами дел об обеспечении права граждан на получение общедоступного дошкольного образования

 

Множество граждан Российской Федерации рано или поздно сталкивается с проблемой устройства ребенка в детский сад. Для нас очевидно: если ребенок ходит в детский сад, то он получает все необходимые навыки социализации, получает от профессиональных педагогов воспитание и образование, присмотр и уход, а его мать имеет возможность трудоустроиться.

Конституцией Российской Федерации устанавливается принцип равенства, право каждого на образование и гарантированы общедоступность и бесплатность дошкольного образования, в том числе, в муниципальных образовательных учреждениях.

Конституционный суд Российской Федерации, разъясняя смысл ч. 2 ст. 43 Конституции России, указывает, что «важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (статья 43, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства.

      Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения»[1].

Организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов[2].

К полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области дошкольного образования законодательством отнесено:

организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования;

создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий[3].

Ряд нормативно-правовых актов (как федеральных, так и актов субъектов Российской Федерации) устанавливает преимущественное право приема в муниципальные дошкольные образовательные учреждения (далее - МДОУ) детей, чьи родители принадлежат к определенным категориям граждан. Вместе с тем, практике известны случаи, когда местные администрации необоснованно расширяют либо сужают перечень лиц, чьи дети пользуются правом первоочередного и внеочередного зачисления в МДОУ.

         Так, прокурор обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта (в части) органа местного самоуправления муниципального образования. «Прокурор считает, что пункт 2.12 Положения, предоставляющий льготы отдельным категориям граждан при зачислении в муниципальные дошкольные образовательные учреждения (далее - МДОУ), противоречит требованиям федерального законодательства и приведет к нарушению конституционного принципа доступности дошкольного образования для детей граждан иных категорий профессий. В соответствии с пунктом 2.12 оспариваемого Положения, в исключительных случаях в целях обеспечения кадрами учреждений социальной сферы (медицинскими работниками, учителями, воспитателями, культработниками), а также сельхозпредприятий специалистами сельского хозяйства и для выполнения контрактных обязательств перед работником, Комиссия вправе принимать решения о первоочередном предоставлении места (не более 15% от замещаемых мест) в МДОУ детям вышеперечисленных специалистов по ходатайству работодателей, после внеочередного и первоочередного обеспечения местами детей в дошкольные учреждения, имеющих на это право в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем перечень лиц, пользующихся правом первоочередного и внеочередного зачисления в МДОУ, строго определен нормами федерального законодательства, в соответствии с которыми для детей работников социальной сферы и сельского хозяйства не предусмотрено право на внеочередное предоставление места в МДОУ.

Незаконным установлением льгот медицинским работникам, учителям, воспитателям, культработникам, специалистам сельского хозяйства, могут быть нарушены права иных категорий граждан, которые не имеют никаких льгот». Бежаницкий районный суд Псковской области в решении от 19 апреля 2011 г. по делу N 2-82/2011 удовлетворил требования прокурора, указав, что «действующим российским законодательством определен исчерпывающий перечень категорий граждан, дети которых имеют право на получение мест в детских дошкольных образовательных учреждениях в первоочередном и внеочередном порядке. Следовательно, Администрация района, установив льготы по первоочередному предоставлению мест в МДОУ для детей работников учреждений социальной сферы (медицинских работников, учителей, воспитателей, культработников), а также сельского хозяйства, вышли за пределы своих полномочий»[4].

Порядок зачисления детей в МДОУ определяется учредителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляется в уставе. В дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в возрасте от 2 месяцев до 7 лет[5].

Никакие акты местной администрации ни при каких обстоятельствах не могут ни отказать ребенку в направлении в детский сад, ни перенести по собственному усмотрению установленные сроки этого направления.

Прокурор г. Черкесска обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону п. 3.3 Положения "О порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений города Черкесска", от 27.05.2010 года, которым предусмотрено, что в муниципальные дошкольные учреждения принимаются дети от 2 лет 8 месяцев до 6 лет. Решением Черкесского городского суда от 06 июля 2011 года[6], заявленные требования удовлетворены. Суд кассационной инстанции указал, что «разрешая заявленные требования… суд пришел к обоснованному выводу об их правомерности. Неудовлетворительное количество дошкольных учреждений, недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию дошкольных учреждений не свидетельствует о правомерности пункта 3.3 Положения "О порядке комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений города Черкесска", регламентирующего прием детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, начиная с 2 лет 8 месяцев»[7].

Министерство образования и науки РФ разъясняет, что для реализации демографических задач система дошкольного образования должна стать общедоступной, и место в дошкольном образовательном учреждении должно быть предоставлено ребенку в реальные сроки от 1 месяца до 1 года со дня подачи заявления о необходимости устройства ребенка в детский сад.

В подавляющем большинстве случаев родители, хотя и своевременно вставшие на учет в качестве нуждающихся в предоставлении места в МДОУ, не могут отправить своего ребенка в детский сад из-за наличия большой очереди. Нередки ситуации, когда в конце отпуска по уходу за ребенком мать вынуждена увольняться с работы, потому что устроить ребенка в частное дошкольное образовательное учреждение нет финансовой возможности, а длинная очередь в МДОУ не дает надежды на получение места в ближайшее время.

Практика показывает, что в настоящее время используется несколько способов защиты прав детей на доступ к дошкольному образованию. Основных способов два. Выбирая один из них, родители обращаются в прокуратуру с жалобой на нарушение прав ребенка на доступ к дошкольному образованию. Прокурор проводит проверку на основании поступившей информации, результатом чаще всего является решение об обращении прокурора в суд в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних  с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования по организации предоставления дошкольного образования.

Причем имеются как «положительные» судебные решения, так и «отрицательные». Удовлетворяя требования прокуроров, суды делают следующие выводы: «недостаточность собственных средств муниципального образования на организацию дошкольных учреждений не свидетельствует о правомерности бездействия муниципального органа, учитывая, что финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления». «Тот факт, что принимаются меры по кратковременному обучению детей в иных учреждениях, не свидетельствуют об исполнении обязанности по организации бесплатного дошкольного образования в соответствующем муниципальном или государственном учреждении»[8], «не предоставление несовершеннолетней… места в дошкольном образовательном учреждении, при том, что она не имеет противопоказаний для посещения такого учреждения, достигла необходимого возраста, является бездействием органа местного самоуправления - администрации <…>, которая обязана обеспечить доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана родителями ребенка, то есть в форме посещения им муниципального дошкольного учреждения»[9].

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что как отсутствие (нехватка) свободных мест в МДОУ, так и любые другие обстоятельства, не освобождают органы местного самоуправления от обязанности организовать предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования. Отсутствие (нехватка) свободных мест вызвано несоблюдением органом местного самоуправления своей обязанности сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Так в одном из решений суд указал: «Администрация … должна предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях и своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений»[10]. «Суд, установив наличие очередности в муниципальном образовании в дошкольные образовательные учреждения, правомерно сделал вывод о бездействии со стороны администрации <…> в части соответствующей организации муниципальных дошкольных учреждений»[11].

Но в отношении наличия очередности существуют совершенно противоположные судебные акты, мотивированные тем, что кроме норм, устанавливающих общедоступность дошкольного образования, необходимо учитывать требования действующего законодательства, регулирующего деятельность образовательных учреждений. «Действительно, типовые положения не содержат прямого указания на основание отказа в приеме в образовательное учреждение по причине отсутствия свободных мест, однако каждое из этих положений содержит строгое ограничение по количеству обучающихся и воспитанников в классах и группах, что прямо усматривается из текста положений. Кроме этого, типовые положения содержат указания и на то, что количество общеобразовательных классов в учреждении зависит от условий, созданных для образовательного процесса с учетом санитарных норм, и определяется исходя из потребности (численности). <…> санитарно-эпидемиологические правила и нормативы являются нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. В настоящее время действует целый ряд санитарных правил и норм устройства, оборудования, содержания и режима специальных общеобразовательных учреждений, которые достаточно четко определяют и ограничивают количество обучающихся и воспитанников в каждом конкретном учреждении, определяют количественную вместимость некоторых учреждений, кроме того, содержат требования по количеству площади на каждого пребывающего в учреждении и содержат указания на то, что количество обучающихся не должно превышать вместимости учреждения, предусмотренной проектом, по которому построено или приспособлено здание. Ограниченное количество обучающихся (воспитанников) также обусловлено и наличием определенного количества персонала каждого учреждения. На конкретном учреждении лежит обязанность и при этом имеется право обеспечить обучение и воспитание лишь того количества детей, которое предусмотрено нормативами и в лицензии, выданной учреждению. Т.е. наличие в Административном  регламенте такого основания для отказа в предоставлении образовательным учреждением государственной услуги, как отсутствие в учреждении свободных мест, обусловлено требованиями перечисленного выше законодательства»[12].

Другой способ защиты прав детей на доступ к дошкольному образованию, который выбирают родители – это обращение в суд, минуя иные государственные органы. Применяется один из двух вариантов обращения в суд: а) исковое заявление о понуждении к предоставлению места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении; б) заявление о признании незаконным бездействия местной администрации, выразившегося в не обеспечении возможности несовершеннолетнего (-них) получить дошкольное образование в муниципальном дошкольном образовательном учреждении в порядке гл. 25 ГПК РФ.

        При обращении в суд в порядке искового производства истцам приходится самим доказывать, что местная администрация нарушила право ребенка на дошкольное образование; что она бездействует либо действует недостаточно для реализации им этого его права; что она бездействует или действует незаконно. При обращении в суд в публичном порядке задача заявителей иная, так как в данном случае, упрощенно говоря, для администрации существует «презумпция виновности»: она будет сама доказать, что сделала все возможное для предоставления ребенку доступ к дошкольному образованию.

Анализ судебной практики позволяет судить о неэффективности обращения в суд в порядке искового производства. Согласно сложившейся практике, суды в большинстве случаев отказывают истцам в удовлетворении исковых требований о приеме ребенка в детский сад, исходя из того, что получение ребенком дошкольного образования не является обязательным в силу закона (как основное общее образование). В мотивировочной части судебных актов традиционно указываются следующие выводы: «Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно указал, что сыну истицы не было отказано в предоставлении места в детском саду, он поставлен на учет и будет устроен в детский сад в порядке очередности. Документов, подтверждающих право истицы на первоочередное (льготное) предоставление места ребенку в дошкольных учреждениях истицей не представлено»[13]. «Учитывая, что законом сроки предоставления мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях не установлены, а зачисление ребенка в группу сверх предельной наполняемости приведет к нарушению организации режима работы группы, а также к нарушению прав других лиц, состоящих в очереди на получение места в учреждении, судом был сделан правильный вывод о том, что правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, не имеется»[14], «в отличие от общего образования, являющегося обязательным, где обучение детей начинается с достижения ими возраста 6,5 лет, дошкольное образование реализуется в первую очередь в семье»[15].

Доводы истцов о невозможности ими реализации права на распоряжение способностями к труду, вызванные невозможностью отправить ребенка в детский сад, судом отклоняются, так как это «по мнению судебной коллегии, отношения к праву на беспрепятственный доступ к дошкольному образованию ее малолетнего ребенка не имеет. Полно, всесторонне и объективно выяснив обстоятельства, свидетельствующие о том, что <...> преимущественным правом устройства сына в дошкольное учреждение не обладает, очередь на получение направления в такое учреждение еще не наступила и каких-либо нарушений со стороны органа местного самоуправления при комплектовании детских дошкольных учреждений не установлено, Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований»[16].

Аналогичная практика в отношении отказа в удовлетворении требований истцов существует в Томской области, Московской области, Красноярском крае, Самарской области, Свердловской области, в Республике Карелия, Ленинградской области, Смоленской области, в Приморском крае, Псковской области, в Республике Алтай, в Чувашии (по данным Общероссийского движения «Российским детям – доступное дошкольное образование!» в настоящий момент жителями Чувашии подан иск в Европейский суд по правам человека)[17].

Случаи же удовлетворения исковых требований в основном связаны с установленными судом нарушениями очередности и (или) льготного порядка предоставления мест в МДОУ. В 2011 году пионером в этом плане стал Архангельск, удовлетворяя требования Истца суд основывался на нарушении разумности срока предоставления места в МДОУ[18]

В Кассационном определении Судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда указано: «комиссия по комплектованию ДОУ в нарушение интересов несовершеннолетней <…> приняла в младшую группу 15 детей, чьи родители не имеют льгот при предоставлении мест в детские дошкольные учреждения в первоочередном порядке, потому указанной комиссии надлежит устранить данное нарушение. Вывод суда о том, что истице не может быть отказано в предоставлении места в детском саду по причине отсутствия в нем свободных мест, является правильным, поскольку Российская Федерация, будучи социальным государством, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, то есть неблагоприятные последствия в связи с отсутствием свободных мест в детском саду не может распространяться на несовершеннолетнюю, чьи родители в соответствии с федеральным и региональным законодательством имеют льготы при приеме их детей в дошкольные образовательные учреждения»[19].

Большинство судебных процессов, инициированных в порядке ст. 25 ГПК РФ завершаются в пользу родителей. В возражениях администрации зачастую ссылаются на нормативные положения   п. 6 ст. 29 Закона РФ "Об образовании", в соответствии с которым обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение дошкольного образования возложена на органы власти субъекта РФ. Полагаем, что достижением судебной практики следует считать следующую мотивировку отклонения указанного довода: «положения п. 6 ст. 29 Закона РФ "Об образовании", в соответствии с которым обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение дошкольного образования возложена на органы власти субъекта РФ. Она является несостоятельной, поскольку указанная правовая норма содержит исчерпывающий перечень расходов, подлежащих финансированию за счет бюджета субъекта РФ. Таким образом, обязанность по финансированию всех прочих вопросов, связанных с организацией предоставления дошкольного образования на территории муниципального района, возложена на органы местного самоуправления указанного района. Организация предоставления дошкольного образования относится к вопросам местного значения. Ссылка на отсутствие мест в дошкольных образовательных учреждениях также не влечет необходимость отмены решения суда. Указанное обстоятельство не исключает возможность возложения на администрацию района обязанности по предоставлению ребенку места в муниципальном дошкольном образовательном учреждении»[20].

Отказ в удовлетворении требований заявителей суды мотивируют в основном действительным отсутствием мест[21] .

Подводя итоги, в первую очередь отметим, что если до 2010 года случаи, когда родители подавали иски к администрациям не известны, в настоящее время очень много граждан по всей стране стали подавать иски к местным администрациям, мэриям на предмет защиты прав своих детей на общедоступное дошкольное образование в муниципальных детских садах. Всё больше стали прибегать к законным способам защиты права. На сегодняшний день в тринадцати регионах страны родители могут получить место в детском саду именно через суд.

          Но только лишь рост судебной практики удовлетворения требований истцов и заявителей не свидетельствует об улучшении ситуации в обеспечении прав граждан на доступ к дошкольному образования. Невозможность реального исполнения постановлений судов об обязании местных администраций предоставить места в МДОУ конкретным несовершеннолетним детям по различным причинам может привести к тому, что параллельно с очередью детей, зарегистрированных местными органами в качестве нуждающихся в предоставлении места в МДОУ, возникнет очередь из тех детей, кому администрации обязаны предоставить место на основании судебного решения. Более эффективными и реально обеспечивающими право детей на общедоступное дошкольное образование являются решения об удовлетворении требований прокуроров о признании незаконными бездействия местных администраций в части неисполнения требований законодательства о предоставлении общедоступного дошкольного образования и обязании организовать новые места в МДОУ к конкретному периоду времени.

 

 



[1]      По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 N 5-П // Собр. законодательства РФ. 2006. №22. Ст. 2375.

[2]          Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06 окт. 2003 г. № 131-ФЗ// Собр. Законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822. 

[3]   Об образовании: федер. закон от 10 июля 1992 г. N 3266-1 // Собр. законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

 

[4]          Решение Бежаницкого районного суда Псковской области от 19 апреля 2011 г. по делу N 2-82/2011// Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

 

[5]   От утверждении типового положения о дошкольном общеобразовательном учреждении: постановление Правительства РФ от 12 сент. 2008 г. №666// Собр. Законодательства РФ. 2008. №39. Ст. 4432.

[6]   Решение Черкесского городского суда  от 06 июля 2011 года //Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

[7]   Кассационное определение Верховного суда Карачаево-Черкесской республики от 14 сентября 2011 года// Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

[8]   Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 11 мая 2011 г. по делу N 33-4489// Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

[9]   Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 13 марта 2012 г. по делу N 33-2066/2012// Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

[10] Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда  от 27 февраля 2012 г. по делу N 33-1307 //Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

[11] Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 9 марта 2011 г. по делу N 33-2035//Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

 

[12] Решение Самарского областного суда от 4 августа 2011 года// Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

       

[13] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда по делу № 33-3620/11//[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mosoblsud.ru (09.06.2012 г.)

[14]        Определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда  по делу № 33-8153//[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gcourts.ru/case/1528545 (09.06.2012 г.).

[15] Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда по делу  № 33-2786/2011// [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gcourts.ru/case/1846134 (09.06.2012 г.)

[16] Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам  Верховного Суда Республики Карелия по делу № 33-378/2011// [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gcourts.ru/case/255244 (09.06.2012 г.)

[17] [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://mamavsud.narod2.ru//

[18] Решение Октябрьского районного суда г. Архангельска от 09 февраля 2011 г. по делу №2-571/2011//Электронный ресурс]. Режим доступа: http://oktsud.arh.sudrf.ru/modules.php?name=bsr (09.06.2012 г.)

[19] Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда по делу  № 33 – 5904/2011//  [Электронный ресурс]. Режим доступа:http://oblsud.jrs.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=1&id=76400001110211028426091000489233 (09.06.2012 г.).

[20] Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда  по делу N 33-11589 // Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.

[21] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Липецкого областного суда по делу  N 33-3562/2011 г.// Консультант [электронный ресурс]: справочная правовая система.