Обзоры практики

А.А. Серебрякова

главный специалист-эксперт отдела

законодательства субъекта Российской

Федерации, ведения федерального регистра

 и регистрации уставов муниципальных

образований Управления Министерства юстиции

Российской Федерации по Иркутской области

 

Нормотворчество органов государственной власти Иркутской области в сфере образования

 

В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение. Право на образование - это одно из естественных, неотъемлемых и основных прав и свобод человека.

Право на образование продекларировано в статье 26 Всеобщей декларации прав человека, закреплено в статьях 13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, статьях 28 и 29 Конвенции о правах ребёнка, в статье 2 Первого протокола Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в статье 17 Пересмотренной Европейской социальной хартии, в статье 13 Сан-Сальвадорского протокола к Американской Конвенции о правах человека, в статье 17 Африканской хартии прав человека и народов, в статье 11 Африканской хартии прав и благосостояния ребёнка. ЮНЕСКО рекомендует рассматривать право на образование как элемент права на жизнь, права на развитие, права на непрерывное образование, которое должно реализовываться в течение всей жизни человека.

В соответствии со статьей 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

В соответствии с пунктом 3 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 26 (далее – Положение), одной из основных задач Управления Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту Российской Федерации является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта  Российской Федерации. В рамках реализации указанной задачи Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области обеспечивает в пределах своей компетенции исполнение на территории Иркутской области Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Минюста России;  проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов Иркутской области на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам; проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Иркутской области при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (подпункты 1, 12, 16  пункта 6 Положения).

С 01.09.2013 вступил в силу Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в связи с чем была произведена комплексная модернизация законодательства об образовании, установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, что, в свою очередь, вызвало необходимость изменения или отмены целого ряда нормативных правовых актов как федерального так и регионального уровня.

По данным федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.05.2014 на территории Иркутской области действовало 92 нормативных правовых акта в сфере образования.

В отношении данных нормативных правовых актов Иркутской области проведены правовая и антикоррупционная экспертизы, в том числе, в отношении 30 нормативных правовых актов экспертизы были проведены повторно. Коррупциогенные факторы в результате проведения антикоррупционной экспертизы в указанных актах не выявлены. В 18 нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих общественные отношения в сфере образования в Иркутской области, выявлены несоответствия Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации», из которых по состоянию на 01.05.2014 9 нормативных правовых актов приведены в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Кроме того, в 12 нормативных правовых актах, непосредственно не связанных со сферой образования, были выявлены положения, не соответствующие Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации», в 11 из которых по состоянию на 01.05.2014 нарушения устранены.

Принятие Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» повлекло внесение изменений в большое количество нормативных правовых актов, непосредственно не связанных со сферой образования. К актам непосредственно не связанным со сферой образования относятся акты в сфере здравоохранения, социального обслуживания, государственной гражданской службы, которые непосредственно не регулируют общественные отношения в сфере образования, однако взаимосвязанность различных сфер общественной жизни приводит к использованию в указанных актах терминологии и положений, установленных законодательством в сфере образования.

Так, например, Федеральным законом от 02.07.2013 № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» были внесены изменения, в том числе в Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Указанные изменения были направлены на унификацию терминологии, используемую в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».

В результате проведения повторных правовых и антикоррупционных экспертиз в связи с изменением федерального законодательства в сфере государственной гражданской службы Управлением Министерства юстиции по Иркутской области были выявлены 5 нормативных правовых актов органов государственной власти Иркутской области, в которых не учтены изменения Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.07.2013 № 185-ФЗ), в том числе:

- приказ министерства транспорта Иркутской области от 18.10.2013 № 17-мпр «Об утверждении Положения о порядке работы аттестационной комиссии в министерстве транспорта Иркутской области» (приведен в соответствие путем внесения изменений);

- приказ службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 17.06.2013 № 28-сп «О порядке работы аттестационной комиссии» (в редакции приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 11.07.2013 № 34-сп) (не приведен в соответствие);

- приказ министерства строительства, дорожного хозяйства Иркутской области от 05.08.2013 № 42-мпр «Об утверждении положения о порядке работы аттестационной комиссии в министерстве строительства, дорожного хозяйства Иркутской области» (приведен в соответствие путем внесения изменений);

- приказ администрации Губернатора Иркутской области от 29.07.2008 № 379-пр «О порядке работы аттестационной комиссии в аппарате Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области» (в редакции приказов аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области от 13.11.2008 № 54-пр, от 18.07.2013 № 16-пра) (приведен в соответствие путем внесения изменений);

- приказ администрации Усть-Ордынского Бурятского округа от 04.10.2011 № 22-пр «О порядке работы аттестационной комиссии в администрации Усть-Ордынского Бурятского округа» (в редакции приказов администрации Усть-Ордынского Бурятского округа от 17.06.2013 № 13-пр, от 17.07.2013 № 18-пр) (приведен в соответствие путем внесения изменений).

Положения указанных нормативных правовых актов не соответствовали пункту 3 части 15 статьи 48 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которому одним из решений, принимаемых аттестационной комиссией по результатам аттестации гражданского служащего, является решение о соответствии замещаемой должности гражданской службы при условии успешного получения дополнительного профессионального образования.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» видоизменяет категорию субъектов, осуществляющих образовательную деятельность. В соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательная деятельность осуществляется образовательными организациями и в случаях, установленных указанным Федеральным законом, организациями, осуществляющими обучение, а также индивидуальными предпринимателями.

В 11 из 18 нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих общественные отношения в сфере образования в Иркутской области, в которых были выявлены несоответствия Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации», нарушения касались категории субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, а именно: положения указанных нормативных правовых актов не соответствовали статье 21 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Определенные трудности вызвало приведение в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» нормативных правовых актов, основывающихся на положениях подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Так, например, правовая экспертиза установила, что пункт 4 Административного регламента предоставления государственной услуги «Лицензирование образовательной деятельности образовательных учреждений и организаций, расположенных на территории Иркутской области (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 24 статьи 28 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании») и структурные подразделения которых осуществляют реализацию программ профессиональной подготовки», утвержденного указом Губернатора Иркутской области от 30.08.2013 № 289-уг, не соответствовал части 2 статьи 91 Федерального закона от 29.12.2012 № 273 «Об образовании в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 23.07.2013 № 203-ФЗ) в части круга лиц, деятельность которых подлежит лицензированию. Согласно указанной норме Федерального закона соискателями лицензии на осуществление образовательной деятельности являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, а также индивидуальные предприниматели, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно.

В нарушение части 2 статьи 91 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ  «Об образовании в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 23.07.2013 № 203-ФЗ) Административный регламент регулировал отношения по лицензированию образовательной деятельности образовательных учреждений и организаций, расположенных на территории Иркутской области (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 24 статьи 28 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании») и структурные подразделения которых осуществляют реализацию программ профессиональной подготовки.

Неприведение указа Губернатора Иркутской области от 30.08.2013 № 289-уг «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги «Лицензирование образовательной деятельности образовательных учреждений и организаций, расположенных на территории Иркутской области (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 24 статьи 28 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании») и структурные подразделения которых осуществляют реализацию программ профессиональной подготовки» (далее – Указ) в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» было обусловлено действующим на территории Российской Федерации Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2011 № 174, закрепляющим категорию субъектов образовательной деятельности, подлежащей лицензированию, по старому Закону Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».

Указ был приведен в соответствие с федеральным законодательством только после вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 № 966 «О лицензировании образовательной деятельности», которым было признано утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 16.03.2011 № 174 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности».

В связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» изменениям подверглись полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и структура системы образования.

По состоянию на 01.05.2014 в Иркутской области действовал приказ министерства образования Иркутской области от 31.07.2009 № 667-мпр «Об утверждении Положения об ученическом билете обучающегося областного государственного образовательного учреждения начального профессионального образования Иркутской области». Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области после проведения повторной экспертизы было выявлено, что предмет регулирования указанного приказа находится за пределами полномочий министерства образования Иркутской области. Согласно части 3 статьи 33 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образцы зачетной книжки и студенческого билета утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 05.04.2013 № 240  «Об утверждении образцов студенческого билета для студентов и зачетной книжки для студентов (курсантов), осваивающих образовательные программы среднего профессионального образования» утвержден студенческий билет для студентов, осваивающих образовательные программы среднего профессионального образования.

Таким образом, у органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют полномочия по установлению формы ученического билета.

Кроме того, приказ министерства образования Иркутской области от 31.07.2009 № 667-мпр «Об утверждении Положения об ученическом билете обучающегося областного государственного образовательного учреждения начального профессионального образования Иркутской области» (далее – Приказ) не соответствовал части 5 статьи 10 и пункту 2 части 1 статьи 108 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В соответствии с частью 5 статьи 10 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в Российской Федерации устанавливаются следующие уровни профессионального образования: среднее профессиональное образование; высшее образование - бакалавриат; высшее образование - специалитет, магистратура; высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации. Согласно пункту 2 части 1 статьи 108 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательные уровни (образовательные цензы), установленные в Российской Федерации до дня вступления в силу Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», приравниваются к уровням образования, установленным Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», так, начальное профессиональное образование приравнивается к среднему профессиональному образованию по программам подготовки квалифицированных рабочих (служащих).

Управлением Министерства юстиции по Иркутской области было предложено признать Приказ утратившим силу. В настоящий момент Приказ признан утратившим силу.

В целях реализации полномочий субъектов Российской Федерации в сфере образования в настоящее время разработан проект закона Иркутской области «Об отдельных вопросах образования в Иркутской области», который определяет особенности правового регулирования отдельных вопросов образования в Иркутской области. Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области была дана правовая оценка указанного проекта, нарушений норм федерального законодательства выявлено не было.

Пробелы и коллизии в сфере образования на областном уровне не выявлены. Органы государственной власти Иркутской области в полной мере реализуют перечисленные полномочия посредством принятия новых нормативных правовых актов, а также постоянно совершенствуют нормативную правовую базу Иркутской области путем внесения изменений в уже действующие нормативные правовые акты. Однако, на сегодняшний день в Иркутской области не все нормативные правовые акты, затрагивающие сферу образования, приведены в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», что нарушает положение части 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Следует отметить, что несвоевременное приведение нормативных правовых актов Иркутской области в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» зачастую обусловлено тем, что указанные акты основываются на положениях подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые не приведены в соответствие с указанным Федеральным законом.