Обзоры практики

С.Д. Зенков

заместитель прокурора области,

старший советник юстиции

 

Информационно-методическое письмо

о направлении в Арбитражный суд Иркутской области заявлений о привлечении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к административной ответственности.

В соответствии с положениями Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 223 от 25.05.2012 года «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» одной из форм реализации прокурорами своих полномочий является направление в арбитражный суд заявлений о привлечении виновных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.

Согласно ст. 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за соблю­дением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, дейст­вующих на территории Российской Федерации, прокурор, а также его замес­титель вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации. Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных  статьями 7.24, частями 2 и 3 статьи 9.4, статьями 9.5, 9.5.1, 14.1, 14.10 - 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.23, 14.27, 14.36, 14.37, частью 2 статьи 14.38, статьями 14.50, 14.43 - 14.49, частью 1 статьи 15.10, частями 2 и 2.1 статьи 17.14, частями 6 и 15 статьи 19.5, статьей 19.33 настоящего Кодекса, а также дела об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции (ст.14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ), совершенные юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. Вышеперечисленные дела подсудны судьям арбитражных судов и в том случае, когда по ним в соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ проводилось административное расследование, а также когда индивидуальный предприниматель, совершивший административное правонарушение из числа названных, впоследствии утратил статус индивидуального предпринимателя.

Недопустимо направлять в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности физических и должностных лиц (ген. директоров, заведующих филиалов и др.). В этом случае суд на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ  прекращает производ­ство по делу.

Следует отметить, что согласно части 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статья 7.24 и часть 1 статьи 15.10 отнесены к числу правонарушений, инициирование административного преследования за совершение которых, отнесено к исключительной компетенции прокурора.

Поводом для возбуждения дела об административном правонарушении могут являться сведения, полученные органами прокуратуры в ходе проведения проверок соблюдения требований федерального законодательства (плановых, по обращениям,  по сообщениям в СМИ), законности и обоснованности вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела; законности и обоснованности прекращения уголовного дела. При обнаружении правонарушения прокурору (заместителю, помощнику прокурора) следует самостоятельно составить акт проверки. При этом акт должен отвечать требованиям статей 27.8, 27.10 КоАП РФ. Так, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых. В акте проверки необходимо указать дату и место его составления, должность, фамилию и инициалы лица, его составившего, сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе, об осмотренных территориях и помещениях, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках изъятых вещей, о виде и реквизитах документов.

В случае произведения фотосъемки или видеозаписи при проведении проверки в акте делается запись о применении фотосъемки, видеозаписи с указанием на технические средства, с помощью которых была произведена фиксация, а также на лицо, проводившее съемку. Фото-, видеоматериалы, полученные при проведении проверки, оформляются надлежащим образом («фототаблица является приложением к акту проверки от…», подпись лица, производившего съемку, лица, составившего акт).

Акт подписывается оперативным работником прокуратуры, понятыми и законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также лицом, производившим фото-, видеосъемку. В случае отказа законного представителя юридического лица или иного его представителя, индивидуального предпринимателя или его представителя от подписания протокола в акте делается соответствующая запись.

При планировании и проведении проверки следует учитывать требования ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», согласно которому проверочная закупка не проводится в целях выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений. Кроме того, к числу органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, органы прокуратуры Российской Федерации не отнесены.

Таким образом, доказательства, полученные по результатам проверочной закупки, организованной органами прокуратуры, в силу с ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ, ч. 3 ст. 64 АПК РФ не могут расцениваться как доказательства, полученные в соответствии с требованиями закона и подтверждающие событие административного правонарушения.

Для доказательства виновности лица в совершении правонарушения нет необходимости проводить проверочную закупку. Осуществление продажи товаров без соответствующей лицензии (например, лекарственных средств для животных, алкогольной продукции без сертификатов соответствия и товарно-транспортных накладных, товаров, воспроизводящих чужой товарный знак без разрешения правообладателя) подтверждается нахождением его на витрине (прилавке) с прикрепленным ценником, пояснениями продавца, фотосъемкой, накладными, счет-фактурами и другими документами на товар.

Формирование доказательственной базы является залогом удовлетворения судом требований прокурора о привлечении виновного лица к административной ответственности. Именно отсутствие надлежащим образом полученных доказательств, свидетельствующих о совершении правонарушения, является наиболее частой причиной отказа суда в удовлетворении требований прокурора.

Так, при рассмотрении заявления прокурора о привлечении Общества к административной ответственности за реализацию алкогольной продукции без лицензии (ч. 2 ст. 14.1 КоАП Р.) генеральный директор Общества указал, что  алкогольная продукция ими не реализуется, она просто выставлена на витрине, ценники хоть и имеются, но стоят за бутылками, покупатели их не видят. Объяснения продавца были противоречивыми – в акте проверки она указала, что реализовывала алкоголь, а в объяснении это не подтвердила. Поскольку доказательств факта реализации прокурором добыто не было, суд отказал в удовлетворении требований прокурора. Вместе с тем, для доказательства реализации алкоголя необходимо было изъять документы, подтверждающие этот факт: кассовые (товарные) чеки, пробитые или выписанные в день проверки; дополнительно возможно было представить договоры со сторонними организациями на поставку алкоголя, товарные накладные, счета-фактуры, изъять ценники, оформить надлежащим образом фототаблицу и др. Прокуратурой района в арбитражный суд направлено заявление о привлечении юридического лица к административной ответственности по ч.2 ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений в отсутствие специального разрешения (лицензии). При этом к заявлению в качестве доказательств приложены договоры, счета-фактуры, акты оказанных услуг, акты о приемке выполненных работ, счета на оплату, заключенные, исполненные и подписанные лицом  в период календарного года, предшествующего году, когда прокурор выявил указанное правонарушение. В том случае, если правонарушение не относится к длящимся, носит одномоментный характер, доказательствами по делу являются только действующие на момент проверки договоры, контракты, акты и т.д. В связи с указанным, суд отказал в удовлетворении требований прокурора.

Прокурор района обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ (нарушение продавцом требований технических регламентов). В ходе проверки, проведенной прокуратурой, установлено хранение в магазине продуктов питания (йогуртов, масла) с нарушением температурного режима (без холодильных установок). Рассмотрев дело, суд отказал в удовлетворении требований, поскольку посчитал, что в ходе проведения проверки прокурором не была зафиксирована температура в помещении магазина. По мнению суда,  температура в магазине с учетом территории (северный район области) и времени года (зима) может быть равной температуре хранения этих продуктов, в связи с чем наличие холодильных установок не обязательно.

Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом, при сборе материалов для привлечения виновного лица к административной ответственности в качестве подтверждения факта совершения правонарушения к материалам административного дела необходимо прилагать не только акт проверки и объяснение виновного лица, но и иные виды доказательств, отвечающие признакам относимости и допустимости.

Статьей 28.2 КоАП РФ предусмотрено вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в присутствии индивидуального предпринимателя или законного представителя юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, т.е. дата вынесения постановления должна соответствовать дате его вручения привлекаемому к административной ответственности лицу.

Следует отметить, что согласно ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица признаются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя подтверждаются оригиналом или заверенной в установленном порядке копией учредительных документов или выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц. Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. Таким образом, представитель юридического лица, действующий на основании доверенности (в том числе руководитель его филиала или подразделения, юрист организации и т.п.), законным представителем юридического лица не является. При этом следует учитывать, что права на участие в рассмотрении  судом административных дел, принадлежащие индивидуальным предпринимателям и законным представителям юридических лиц, могут осуществляться ими через представителя, действующего на основании доверенности, в том числе общего характера, содержащей полномочия на участие в административных делах.

Итак, поскольку в силу закона постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть вынесено в присутствии лица, привлекаемого к ответственности, по окончанию проверки необходимо письменно известить индивидуального предпринимателя или законного представителя юридического лица, в действиях (бездействиях) которого имеется состав административного правонарушения, о необходимости прибыть в прокуратуру (с указанием времени и даты) для дачи объяснений и решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по конкретному факту. Ошибкой является уведомление лица о времени и месте вручения постановления прокурора.

Извещение следует вручить привлекаемому лицу лично. При этом в извещении адресат должен поставить разборчивую подпись с ее расшифровкой и дату. В том случае, если это невозможно, извещение может быть направлено по почте с уведомлением о вручении по адресу регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица, указанному в выписке из ЕГРЮЛ, ЕГРИП. Следует иметь ввиду, что к моменту вынесения постановления уведомление должно вернуться в прокуратуру с отметкой почтового отделения. В случае, если к назначенной прокурором дате извещение не вернулось – основания считать привлекаемое к административной ответственности лицо надлежаще извещенным отсутствуют. Не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившие­ся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответ­ствующих доказательств). В целях экономии времени для извещения, возможно, использовать и другие способы связи (телеграмму, факс с подтверждением получения).

Доказательства надлежащего извещения лица, привлекаемого к ответственности, необходимо приложить к материалам административного дела, направляемого в арбитражный суд. По общему правилу постановление выносится в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. Однако, в случае неявки лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановление выносится в его отсутствие, если имеются достоверные данные о том, что оно надлежащим образом извещено о времени и месте его вынесения, но не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки, или причины неявки были признаны неуважительными. При этом в постановлении должно быть указано, что прокурором приняты меры к надлежащему извещению лица (какие именно, с датами), однако в назначенное время последний не явился, уважительных причин неявки не представил, в связи с чем постановление выносится в его отсутствие. Таким образом, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении может быть вынесено прокурором тогда, когда имеется подтверждение получения лицом, привлекаемым к ответственности, извещения прокурора, зафиксирован отказ от получения извещения либо лицо не явилось за получением извещения по почтовому уведомлению.

Прокурор района обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ст.14.37 КоАП РФ за установку рекламной конструкции без разрешения на ее установку. В материалы дела было представлено надлежащее уведомление, в котором прокуратура района предложила предпринимателю явиться для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении 20.12.2012 г. в 11.00 часов. При этом постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено прокурором 23.12.2012 г. Доказательств направления и получения предпринимателем уведомления о необходимости явки в прокуратуру на 23.12.12 г., суду представлено не было. Таким образом, прокурор допустил нарушение установленного порядка привлечения к административной ответственности, поскольку дело об административном правонарушении рассмотрено в отсутствие предпринимателя и без надлежащего его уведомления о времени и месте рассмотрения дела.

В связи с тем, что указанное процессуальное нарушение является существенным, возможность его устранения в судебном заседании отсутствовала, суд отказал в удовлетворении требований прокурора.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть вынесено прокурором в максимально короткие сроки после обнаружения совершенного правонарушения.

Несвоевременное возбуждение прокурором дела об административном правонарушении приводит к истечению срока привлечения виновного лица к административной ответственности (ст. 24.5 КоАП РФ).

Обращаю Ваше внимание на то, что срок давности привлечения к административной ответственности по общим правилам исчисляется со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Например, если контролирующим органом (независимо – с участием или без участия представителя прокуратуры) выявлен факт совершения правонарушения и 20.09.2013 составлен соответствующий акт, то независимо от того, когда акт поступил в прокуратуру и когда прокурором вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, срок привлечения к административной ответственности будет исчисляться с 20.09.2013. Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

В случае проведения административного расследования постановление об административном правонарушении составляется прокурором по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 КоАП РФ.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки начинают исчисляться со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении - со дня его обнаружения).

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, а именно:

- дату и место его составления, должность, фамилию и инициалы лица, подписавшего постановление, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статью КоАП РФ, предусматривающую административную ответственность за данное правонарушение, объяснение лица привлекаемого к административной ответственности, иные сведения, необходимые для разрешения дела;

Прокурор района обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении юридического лица к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст. 14.1  КоАП РФ, при этом и в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и в заявлении отсутствовали сведения о времени совершения (обнаружения) правонарушения. Судом в удовлетворении требований прокурора было отказано, поскольку отсутствие указания на время совершения правонарушения влечет невозможность исчисления сроков давности правонарушения и является существенным процессуальным нарушением.

- обстоятельства смягчающие и отягчающие ответственность (ст. ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ);

- разъяснение лицу, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, прав, предусмотренных ст. 25.1 КоАП РФ и ст. 51 Конституции РФ. Разъяснение правонарушителю прав на отдельном листе не допускается. Указанные нормы закона в постановлении следует расписать полностью. Необходимо, чтобы правонарушитель поставил свою подпись, расшифровку подписи и дату напротив каждой из вышеперечисленных статей. Имеется случай отказа судом в удовлетворении требований прокурора в связи с тем, что при вынесении постановления лицо, привлекаемое к ответственности, не расшифровало свою подпись, в связи с чем у суда возникли сомнения в ее подлинности.

- объяснение лица, в отношении которого выносится постановление. При этом развернутое объяснение может быть на отдельном листе, однако, в графе«объяснения» правонарушитель должен выразить свое отношение к случившему (согласен, не согласен). 

- после слова «ПОСТАНОВИЛ» необходимо указать следующее:

«1. Возбудить дело об административном правонарушении, предусмотренном ст.____ КоАП РФ за____________ (указание совершенного правонарушения) в отношении_____________(наименование виновного лица с указанием юридического адреса, ИНН, ОГРН;

2. Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии со ст.23.1 КоАП РФ направить для рассмотрения в Арбитражный суд Иркутской области.»

Копия постановления вручается лицу, привлекаемому к ответственности, о чем делается соответствующая отметка в постановлении, при этом после слов: «копию постановления получил» лицо должно поставить свою подпись, расшифровку подписи и дату.

Частью 2 статьи 202 АПК РФ установлен порядок возбуждения в арбитражном суде производства по делам о привлечении к административной ответственности. Согласно указанной норме основанием для возбуждения производства по делу в арбитражном суде является заявление органа или должностного лица, уполномоченных в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях  составлять протоколы об административных правонарушениях, выносить постановление о возбужде­нии дела об административном правонарушении.

Таким образом, не постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, а заявление прокурора, поданное в арбитражный суд, является основанием для возбуждения арбитражным судом производства по делу.

Заявление о привлечении к административной ответственности подает­ся в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в от­ношении которого вынесено постановление о возбуждении дела об админи­стративном правонарушении. Место нахождения индивидуального предпринимателя, юридического лица определяется местом госу­дарственной регистрации.

В заявлении должно быть указано следующее:

- в правом верхнем углу:

адресат («В Арбитражный суд Иркутской области», г. Иркутск, ул. Гагарина, 70);

название и реквизиты лица, составившего заявление (например: прокурор (заместитель прокурора) Ленинского района, г. Иркутска, ул. Свободы, 3) при этом в скобках необходимо указать: «уведомить прокуратуру Иркутской области, г. Иркутск, ул. Володарского, 5»;

наименование и реквизиты лица, в отношении которого составляется заявление (например: Общество с ограниченной ответственности «Светлый Путь»,  г. Иркутск, ул. Восстания, 6);

- в тексте самого заявления указываются сведения, предусмотренные ч. 1 ст.  204 АПК РФ, а именно дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления постановления; должность, фамилия и инициалы лица, подписавшего заявление; сведения о лице, в отношении которого вынесено постановление; нормы закона, предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для вынесения постановления; требование прокурора о привлечении к административной ответственности (при этом указывать конкретный вид наказания не нужно, достаточно фразы: «прошу привлечь ООО «Светлый Путь» к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ»);

- информация о получателе административного штрафа, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление административного штрафа. В случае отсутствия такой информации, заявление подлежит оставлению без движения ввиду несоблюдения требований к его содержанию. (В резолютивной части заявления следует написать «в случае привлечения к административной ответственности сумму штрафа перечислить по следующим реквизитам:

Плательщик: ФИО физического лица,

                           Наименование  организации, ИНН, КПП

Получатель:  ИНН 3808014899 КПП 380801001

                       УФК  ПО ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

                           (ПРОКУРАТУРА ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)

                           Р\счет 40101810900000010001

Банк получателя: ГРКЦ ГУ Банка России  по Иркутской обл. г.Иркутска

                         БИК 042520001

   КБК_____, ОКАТО______(Определение  уровня бюджетной  системы (федеральный бюджет, бюджет  субъекта РФ,  бюджет городского округа, бюджет муниципального района, бюджет поселения), куда  подлежат  зачислению денежные взыскания (штрафы), следует осуществлять с  учетом статьи 46 «Штрафы  и иные суммы  принудительного изъятия» Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации в соответствии с  правилами, изложенными в   приложении  № 1).

Согласно п. 15 Постановления Пленума ВАС РФ № 2 от 27.01.2003 г. правом возбуждения дела об административном правонарушении и направления материалов в суды обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. Таким образом, подписать заявление о привлечении лица к административной ответственности должен прокурор города (района) либо его заместитель.

После подписания заявления следует вручить его копию лицу, в отношении которого оно составлено, доказательства вручения представить в суд.

Согласно ч. 2 ст. 204 АПК РФ к заявлению необходимо приложить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, а также прилагаемые к  постановлению документы (акт проверки, объяснение правонарушителя, показания потерпевшего, свидетелей, иные доказательства совершения правонарушения, учредительные документы юридического лица или индивидуального предпринимателя, доказательства извещения виновного лица о времени и месте вынесения  постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, доказательства получения копии постановления виновным лицом, уведомление о вручении или иной документ, подтверждающие направление копии заявления виновному лицу).

Административный материал следует направить в Арбитражный суд Иркутской области      (664025, г. Иркутск, бульвар Гагарина, 70), копии всех документов – в отдел по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе прокуратуры Иркутской области.

Предлагаем ознакомить с информационно-методическим письмом оперативных работников. При выявлении фактов совершения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями правонарушений, предусмотренных  п.п. 4, 5 п. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, составлять административные материалы в соответствии с настоящими рекомендациями, исключив перечисленные ошибки.