Обзоры практики

Г.А. Шленская

старший прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе

Прокуратуры Иркутской области

 

ОБЗОР

практики рассмотрения исков прокурора в сфере землепользования

 

Надзор за исполнением законов в сфере землепользования остается одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.  Поэтому особое значение приобретает работа прокуроров по использованию механизма арбитражного судопроизводства в целях защиты общественных отношений, связанных с охраной земли, ее использованием и распоряжением. Анализ арбитражной судебной практики позволяет выделить несколько категорий исков, предъявляемых прокурорами в арбитражный суд в связи с нарушениями земельного законодательства: об освобождении, истребовании земельных участков; о признании сделок по распоряжению земельными участками недействительными; о признании недействительными ненормативных правовых актов.

Наиболее широкое распространение в практике нашего региона получили иски об освобождении земельных участков.

Так, в связи с самовольным занятием АО земельного участка сельскохозяйственного назначения и размещением на нем асфальтобетонного завода, прокуратура Иркутской области обратилась в арбитражный суд с требованием о его освобождении. Поскольку у общества отсутствовали   правоустанавливающие документы на земельный участок, а земельное законодательство не предусматривает возможности использования сельскохозяйственных угодий для производственной деятельности, Арбитражный суд Иркутской области признал требования прокурора обоснованными, исковое заявление удовлетворил (А19-14118/2015).

Прокуратурой г. Шелехов проведена проверка соблюдения земельного законодательства, в ходе которой установлено, что на территории военного городка  индивидуальным предпринимателем в отсутствие правоустанавливающих документов на землю эксплуатируется  автомобильная стоянка. Учитывая эти обстоятельства, а также то, что участок  является собственностью Российской Федерации, имеет разрешенное использование для эксплуатации объектов обороны, прокурор обратился в арбитражный суд Иркутской области с иском о его освобождении. Суд принял решение, которым требования прокурора удовлетворил, обязав индивидуального предпринимателя освободить земельный участок (А19-10003/2014).

Также поводом для обращения в арбитражный суд послужила  проверка Братской  межрайонной природоохранной прокуратуры, в ходе которой был установлен факт  самовольного занятия ООО земельного участка. Самовольно занятый участок располагался на землях населенных пунктов, частично – на землях водного фонда, на нем складировалась древесина, находились вагончики для проживания рабочих, бочки и емкости с ГСМ, транспортные средства. Суд признал требования прокурора обоснованными, исковые требования удовлетворил (А19-21412/2016).

Арбитражным судом рассмотрено и удовлетворено исковое заявление прокурора области о возложении на предпринимателя обязанности освободить земельный участок, расположенный в границах особо охраняемой природной территории федерального значения от объектов туристической инфраструктуры (А19-16789/2014). В ходе проверки Западно-Байкальской межрайонной прокуратурой установлено, что  занимаемый ответчиком земельный участок находится на территории Прибайкальского национального парка и используется для оказания туристических услуг. Учитывая отсутствие правоустанавливающих документов на землю, а также то, что на данной территории запрещена деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам, суд требования прокурора удовлетворил.

В арбитражный суд прокуратурой области предъявлялись также иски об освобождении самовольно занятых субъектам предпринимательской деятельности земельных участков от торговых павильонов, киосков, лесоматериалов, отходов деревообработки, пилорам, строительной техники, камнедробильной установки и др. временных сооружений (А19-4164/2016, А19-12376/2017, А19-285/2017, А19-12079/2014, А19-9166/2014).

С 2014 года в целях реализации проводимых проверок соблюдения федерального законодательства, помимо прежних полномочий, прокурору предоставлено право на обращение в арбитражный суд с исками об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения (виндикация). Однако, в нашем регионе практика обращения в арбитражный суд с такими требованиями практически не используется. В арбитражный суд прокуратурой области предъявлено только 1 исковое заявление об истребовании земельного участка из чужого незаконного владения.

Так, распоряжение земельным участком неуполномоченным органом послужило поводом для обращения прокурора в арбитражный суд  с требованиями о признании договора недействительным, истребовании земельного участка. В ходе проверки прокуратурой установлено, что органами местного самоуправления Иркутского района  в 2014 году ДНТ по договору безвозмездного срочного пользования предоставлен земельный участок. Поскольку участок является федеральной собственностью и у администрации Иркутского районного муниципального образования отсутствовали полномочия по распоряжению им, сделка заключена незаконно. В настоящее время исковое заявление находится на рассмотрении (А19-39/2017).

Анализ судебной практики арбитражных судов других регионов свидетельствует о том, что прокуроры не часто используют такой способ защиты, как истребование земельного участка. В большинстве случаев в арбитражном суде заявляются требования о  применении виндикации одновременно с другими способами защиты: о признании сделки по распоряжению земельным участком недействительной и его истребовании; признании ненормативного акта по распоряжению земельным участком недействительным и его истребовании; об истребовании земельного участка и сносе возведенных на нем объектов.

Так, прокурор Республики Карелия обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительными постановлений органа местного самоуправления, истребовании  земельного участка (А26-16/2016).  В ходе рассмотрения дела установлено, что земельный участок располагается на землях лесного фонда и является собственностью Российской Федерации, перевод данного участка из категории земель лесного фонда в иную категорию земель в установленном законом порядке не осуществлялся и право федеральной собственности на данный участок не прекращалось. Суд пришел к выводу, что у администрации отсутствовали полномочия по распоряжению спорным земельным участком, в связи с чем требования удовлетворил.

            Прокуратурой Республики Мордовия в арбитражный суд предъявлено исковое заявление об истребовании земельного участка из чужого незаконного владения, сносе самовольных построек (А39-6624/2015). Основанием для обращения в суд послужила проверка прокуратуры, в ходе которой было установлено, что арендные отношения в отношении спорного земельного участка прекращены. Между тем, на данном участке, отведенном под строительство АЗС, предпринимателем возведен объект капитального строительства (фермерский рынок) в отсутствие каких-либо разрешений. Исковые требования судом удовлетворены.

Прокурор Волгоградской области обратился в арбитражный суд  с иском  к ООО об истребовании земельного участка (А12-59747/2015). Требования мотивированы тем, что спорный участок передан обществу по незаконной сделке, признанной судом недействительной. Установлено, что участок входит в границы ООПТ регионального значения и принадлежит на праве собственности Волгоградской области, в связи  с чем распоряжение данным участком органом местного самоуправления являлось незаконным. Требования прокурора удовлетворены.

Распространенной категорией исков в указанной сфере являются иски о признании сделок по распоряжению земельными участками недействительными. Исходя из анализа судебной практики арбитражного суда Иркутской области и других регионов по искам прокуроров признаются недействительными: договоры аренды, купли-продажи, безвозмездного пользования земельных участков, а также иные сделки, прямо не поименованные в Земельном кодексе РФ, которые зачастую трудно квалифицировать как ту или иную сделку. Например, договоры о совместной деятельности или сотрудничестве, в которых содержатся условия о передаче земельных участков субъектам предпринимательской деятельности в обход предусмотренных законом процедур.

Так, прокуратурой области оспорено соглашение о социально-экономическом сотрудничестве, заключенное между администрацией муниципального образования  и индивидуальным предпринимателем (А19-18371/2015). Требования мотивированы тем, что под видом социально-экономического сотрудничества индивидуальному предпринимателю предоставлен земельный участок сельскохозяйственного назначения без проведения публичных процедур. Арбитражный суд Иркутской области, посчитав, что оспариваемое соглашение не является сделкой, в удовлетворении требований прокурора отказал. По апелляционной жалобе прокурора решение суда первой инстанции отменено, требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

К наиболее распространенным  в судебной практике арбитражных судов основаниям для  признания сделок по распоряжению земельными участками недействительными относятся: нарушение процедуры или порядка предоставления земельного участка; предоставление земель, ограниченных или изъятых из оборота; предоставление земель без учета их целевого назначения; распоряжение земельным участком неуполномоченным органом.

Оспаривание сделок по распоряжению земельными участками, заключенных с нарушением порядка, процедуры предоставления.

Прокуратура Иркутской области обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании недействительным договора  аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения, заключенного администрацией муниципального образования с  ООО (А19-20057/2016). Поводом для обращения с иском в суд послужила проверка, проведенная прокуратурой Аларского района в ходе которой было установлено, что земля предоставлена  без проведения торгов, тогда как по общему правилу, установленному земельным законодательством, они должны  быть проведены. В данном случае  орган местного самоуправления сослался  на положение ст. 39.6 ЗК РФ, предусматривающего возможность заключения договора аренды без проведения публичных процедур. Для получения права аренды на  таких условиях будущий арендатор должен отвечать в совокупности определенным критериям: являться сельскохозяйственной организацией или крестьянским (фермерским) хозяйством; лицо должно использовать указанный земельный участок до момента обращения с заявлением и обратиться в муниципальное образование в течение 6 месяцев с момента регистрации права муниципальной собственности на такой участок. Между тем, прокуратурой было установлено, что  общество не  отвечало требованиям, предъявляемым законом, т.к. ранее этот участок им не использовался. Кроме того,  юридическое лицо обратилось в местную администрацию с заявлением о предоставлении земли за пределами шестимесячного срока, установленного законом. Решением Арбитражного суда Иркутской области требования прокурора удовлетворены, договор признан недействительным, на общество возложена обязанность  возвратить земельные участки муниципальному образованию.

Аналогичные нарушения выявлялись прокуратурой Эхирит- Булагатского района при заключении договора купли-продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения МО с ООО (А19-20449/2016). Прокуратурой области в арбитражный суд предъявлено исковое заявление к ИП, администрации городского поселения о признании торгов в форме аукциона и договора купли-продажи земельного участка недействительными. Требования мотивированы тем, что согласно  ч. 2 ст. 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, к которым отнесен спорный участок, не допускается. В связи с изложенным, земельный участок мог быть передан только в аренду и, соответственно, проведение аукциона и заключение оспариваемого договора купли-продажи является незаконным. Кроме того, при проведении аукциона был нарушен порядок информирования о проведении торгов. В данном случае, извещение о проведении аукциона в нарушение требований закона было размещено органом местного самоуправления на официальном сайте за 11 дней до дня проведения аукциона и всего за 2 дня до даты окончания приема заявок, что сократило возможность участия  в торгах потенциальных покупателей и, соответственно, оказало влияние  на формирование цены реализации. Иск находится на рассмотрении (А19-16501/2017).

Нарушение порядка проведения аукциона и заключение договора купли-продажи земельного участка с одним участником при необоснованном отстранении от торгов другого послужило поводом для обращения прокурора Приморского края с иском в арбитражный суд (А51-12189/2016). Так, прокурором установлено, что для участия в аукционе по продаже земельного участка поступило две заявки предпринимателей. Аукцион был признан несостоявшимся в связи с тем, что второму предпринимателю отказано в приеме заявки, принято решение о заключении договора купли-продажи с единственным участником. При этом, как показала проверка, оснований для отказа в допуске второго предпринимателя к участию в аукционе не имелось, ее  заявка соответствовала требованиям, предъявляемым к участникам торгов. В связи с изложенным, суд пришел к выводу, что заключение договора с одним участником при необоснованном отстранении от торгов другого, повлекло неправильное определение цены продажи, исключило возможность увеличения размера выкупной стоимости земельного участка; договор купли-продажи земельного участка между Администрацией и предпринимателем по результатам торгов, является недействительной сделкой. 

По иску прокурора Республики Карелия признан недействительным договор купли-продажи земельного участка сельскохозяйственного назначения, заключенный органом местного самоуправления с ДНП для размещения дачного поселка (А26-7869/2013). В ходе проверки установлено, что данный договор заключен в соответствии со статьей 38.1 ЗК РФ, устанавливающей порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков для жилищного строительства, тогда как спорный участок не предназначен для такого вида использования. Учитывая, что в данном случае, был нарушен порядок предоставления земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, регламентированный Законом N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", а также принцип сохранения целевого назначения данной категории земель, суд требования прокурора удовлетворил.

Оспаривание сделок, заключенных неуполномоченным органом.

По искам прокурора Иркутской области арбитражным судом признаны незаконными договоры аренды земельных участков, заключенные органами местного самоуправления г. Братска с юридическими лицами (А19-19201/2015, А19-19199/2015). В ходе проверки Братской природоохранной прокуратурой установлено, что часть предоставленных земель находится в акватории водохранилища, являющегося собственностью РФ. Учитывая, что полномочиями по распоряжению федеральными землями водного фонда органы местного самоуправления не наделены, сделки судом признаны незаконными.

В других субъектах также широко распространена арбитражная практика о признании недействительными договоров, связанных с распоряжением земельными участками, на которых расположен пруд или иной водный объект, находящийся в федеральной собственности. Основанием для обращения в суд с такими требованиями являются факты незаконного предоставления органами местного самоуправления земель, на которых находится пруд, имеющий гидравлическую связь  с федеральными водными объектами (А62-6462/2011, А74-633/2013, А03-22258/2013).

Арбитражные суды, удовлетворяя требования прокурора, исходят из того, что поскольку река, на притоке которой образован пруд, относится к федеральной собственности, соответственно распоряжение земельными участками, на котором он расположен, находится вне компетенции органов местного самоуправления.

Прокурорами других субъектов также оспариваются сделки по распоряжению земельными участками, расположенными в границах федерального лесного фонда, особо охраняемой природной территории федерального или регионального значения, распоряжаться которыми органы местного самоуправления не вправе (А82-13912/2013, А41-29987/2017).

            Оспаривание сделок по предоставлению земельных участков, ограниченных или изъятых из оборота.

Прокуратура Московской области обратилась в арбитражный суд с иском о признании договора аренды, заключенного  администрации городского округа и ООО, недействительным. В ходе проверки установлено, что спорный земельный участок расположен в границах Национального парка, отнесенный к особо охраняемой природной территории федерального значения. Учитывая, что в соответствии с подп. 1 пункта 4 статьи 27 Земельного кодекса РФ данные земли изъяты из оборота, и тот факт, что ими распорядилось неуполномоченное лицо, суд исковые требования удовлетворил (А41-29987/2017).

Прокуратурой области в арбитражном суде оспорен в части договор купли-продажи земельного участка, заключенный  02.10.2015 года между Министерством имущественных отношений  Иркутской области и ООО (А19-18887/2016).  Требования прокурора основаны на том, что сделка заключена с нарушением требований ч. 8 ст. 27, ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку обществу передан в собственность земельный участок, часть которого расположена в пределах береговой полосы водного объекта, приватизация которой запрещена. Требования прокурора судом признаны обоснованными и удовлетворены.

Предъявлено исковое заявление в арбитражный суд о признании  договора купли-продажи земельного участка, заключенного  администрацией Шара-Тоготского муниципального с ООО, недействительным (А19-15316/2017). Требования мотивированы тем, что по указанному договору в собственность обществу передан земельный участок, расположенный в границах водоохраной  зоны озера Байкал, являющегося объектом всемирного природного наследия, приватизация которого в соответствии с законом запрещена. Иск находится на рассмотрении.

            Прокурорами других субъектов  в арбитражном суде оспаривались также сделки по предоставлению земельных участков, расположенных во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемого для целей питьевого водоснабжения, территорий общего пользования, земель, зарезервированных для государственных и муниципальных нужд, федеральных особо охраняемых природных территорий, ограниченных в обороте (А51-3296/2013, А41-30091/2010, А10-3198/2013, А 63-3575/2013, А07-26152/2009, А74-3690/2009).

            Оспаривание сделок, заключенных без учета целевого назначения земель.

            Судебная практика показывает, что распоряжение землями без учета их целевого назначения также является основанием для признания арбитражными судами сделок недействительными.  

Проверкой, проведенной прокуратурой Эхирит-Булагатского района, установлено, что местной администрацией ООО в аренду предоставлен земельный участок сельскохозяйственного назначения для эксплуатации взлетно-посадочной площадки. Поскольку оспариваемый договор заключен в нарушение требований п. 2 ст. 7, ст. 78 ЗК РФ, п.1 ч. 3 ст. 1 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», прокуратурой области в арбитражный суд подано исковое заявление о признании договора аренды недействительным, применении последствий недействительности ничтожной сделки. Требования прокурора судом  удовлетворены, на юридическое лицо возложена обязанность возвратить муниципальному образованию земельный участок (А19-16690/2016).

Поводом для очередного вмешательства  послужил выявленный прокуратурой г. Усть-Кута факт незаконной передачи земли в аренду ООО.  В ходе проверки было установлено, что участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем его предоставление под строительство и эксплуатацию разведочно-эксплуатационных скважин является недопустимым. По иску  прокуратуры области договор аренды земельного участка, заключенный муниципальным образованием и ООО, арбитражным судом признан недействительным (А19-13334/2015). 

Прокурорами других субъектов также в арбитражном суде оспаривались сделки по предоставлению сельхозземель под складирование нерудных строительных материалов, разработки месторождений, добычи полезных ископаемых, организации причала паромной переправы и складирования грузов (А05-2318/2014, А79-7989/2013, А38-3792/2011, А74-2768/2011).

К одной из категорий заявлений, предъявляемых прокурорами, в связи с нарушениями земельного законодательства относится оспаривание ненормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере земельного законодательства.

Прокуратурой области в арбитражном суде оспорено постановление администрации района «О резервировании земельных участков для нужд Биритского муниципального образования для выпаса скота». Учитывая, что  положениями земельного законодательства резервирование земель для данный целей  (выпаса скота) не предусмотрено, требования прокурора признаны обоснованными и удовлетворены (А19-18942/2013).

Проверкой, проведенной прокуратурой Чунского района, установлено, что распоряжением местной администрации  юридическому лицу незаконно предоставлено разрешение на использование земельного участка для складирования лесоматериалов. Поскольку земельное законодательство (ст.39.33 ЗК РФ) не относит площадки для складирования леса к объектам,  размещение которых может осуществляться на земельном участке без его предоставления и установления сервитута, указанное распоряжение арбитражным судом признано недействительным (№ А19-21211/2016). 

В арбитражный суд предъявлено  заявление о признании недействительным постановления администрации Чунского районного муниципального образования «О предоставлении ООО в аренду земельного участка для производства сельхоз продукции». Требования прокурора основывались на нарушении процедуры предоставления участка, предусмотренной Земельным кодексом РФ, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в частности отсутствия публикации извещения о возможности передачи участка в аренду. Проверкой установлено также, что данное лицо надлежащим образом свои обязанности по договору не выполняло,  имело задолженность по арендной плате. В связи с чем, по истечении срока аренды не имело преимущественного права на заключение договора на новый срок. Кроме того, земельный участок   по данному постановлению предоставлялся обществу в аренду сроком на 11 месяцев, тогда как минимальный срок, на который заключаются такие договоры, составляет 3 года. В ходе рассмотрения дела судом оспариваемое постановление администрацией муниципального образования в добровольном порядке  отменено,  производство по заявлению прокурора прекращено (А19-19758/2014).

Решением арбитражного суда удовлетворены требования прокурора Республики Карелия о признании недействительными постановлений администрации муниципального образования о переводе участка из категории земель лесного фонда в иную категорию земель и о предоставлении участка в постоянное (бессрочное) пользование (А26-16/2016). Установив, что перевод данного участка из категории земель лесного фонда в иную категорию земель в установленном законом порядке не осуществлялся, право федеральной собственности на него не прекращалось, суд пришел к выводу, что у органов местного самоуправления отсутствовали полномочия по распоряжению спорным земельным участком, в связи с чем заявленные требования удовлетворил.

Со всеми указанными в данном обзоре решениями арбитражного суда можно ознакомиться на официальном сайте Арбитражного суда Иркутской области в сети Интернет по адресу: www/irkutsk.arbitr.ru в разделах: банк решений арбитражный судов или картотека арбитражный дел.