Обзоры практики

Т.А. Машукова

преподаватель кафедры

административного и финансового права

 Юридического института ИГУ

 

ОБЗОР

законодательства и актов Верховного Суда РФ, посвященных вопросам оспаривания нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

 

15 сентября 2015 года вступила в силу большая часть положений Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации (далее – КАС РФ). Одновременно прекратили действие соответствующие главы действующего Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно федерального закона от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» дела, не рассмотренные до 15 сентября 2015 года, подлежат рассмотрению и разрешению в новом порядке.

Следует сразу отметить, что КАС РФ, несмотря на свое название, не имеет никакого отношения к производству по делам из административных правонарушений, которые по-прежнему регулируются Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации. Новый кодекс подробно регламентирует порядок рассмотрения так называемых «административных дел» в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. До вступления КАС РФ в силу данные дела относились к подразделу III (дела, возникающие из публичных правоотношений), к отдельным главам подраздела IV (особое производство), а также к главе 22.1 подраздела II ГПК РФ. 

КАС РФ регулирует судебное разбирательство только в Верховном Суде РФ и судах общей юрисдикции, разбирательство по схожим категориям дел в арбитражных судах по-прежнему осуществляется по правилам АПК РФ. 

Дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами – это принципиально новая по своему характеру категория дел, которые рассматриваются в судах РФ. В качестве объекта оспаривания здесь выступает нормативный правовой акт и акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами. Судебный контроль в этой сфере является одним из важнейших элементов системы рационального функционирования всех органов власти. Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев справедливо отметил, что «наиболее резкое усиление роли судебной власти и государственно-правового механизма властвования произошло тогда, когда судебная власть получила право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти».

Гарантия судебной защиты против незаконных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления является одним из обязательных атрибутов правового государства. Для начала необходимо определить, что же является нормативным правовым актом. Поскольку понятие нормативного правового акта законодательно не определено и в правоприменительной практике трактовалось по-разному, Верховный Суд РФ в целях устранения этой правовой неопределенности неоднократно уточнял содержание понятия нормативного правового акта.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» было указано, что нормативные правовые акты устанавливают правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом[1]. В 2000 г. Пленум Верховного Суда уточнил: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». 

То есть, в отличие от предыдущего Постановления Пленума Верховного Суда от 27.04.1993 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону», Постановление Пленума Верховного Суда от 25 мая 2000 г. № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации»  указывает на то, что нормативный правовой акт должен быть издан в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом[2].

В последующем сформулированное определение нормативного правового акта было воспроизведено в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом[3]».

В 2007 г. Верховный Суд РФ вновь обратился к вопросу о разъяснении понятия нормативного правового акта и в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» сформулировал следующие существенные признаки, характерные для нормативного правового акта: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Следует иметь в виду, что лица, перечисленные в ст. 208 КАС РФ, вправе оспорить не просто нормативный, а нормативный правовой акт. Объясняется это тем, что наряду с нормами права, которые содержатся в нормативных правовых актах, в настоящее время действует множество норм, не имеющих правового характера и значения. Эти нормы также могут быть закреплены в письменной и иной документальной форме.

Нормативный характер оспариваемого акта может определяться по содержанию как основного текста документа, так и приложений, утвержденных данным актом (типовых, примерных положений и др.) в связи с нормативным содержанием последних.

Таким образом, нормативные правовые акты характеризуются следующими чертами:

- издаются компетентными органами (государственными органами, органами  местного самоуправления, должностными лицами). Их правомо­чие на издание актов устанавливается конституци­ей, законами, иными актами. Каждому правотвор­ческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои пред­писания. Например, Президент Российской Фе­дерации создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответ­ствующих юридических нормах. Например, в об­щих чертах она закреплена в ст. 71 и 72 Конститу­ции Российской Федерации. В данном признаке фактически объединены два, однако разъединение их затруднительно. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой — к содержанию. Второе требование озна­чает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пре­делы представляет собой нарушение компетенции. Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного право­вого акта. Так, Верховный Суд Российской Федера­ции разъяснил, что «исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии при­нятия акта действия лишь строго в пределах специ­альной компетенции участников процесса, предо­ставление (делегирование) права подписания нор­мативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция»[4];

- содержат общеобязательные предписания – нормы права;

- рассчитаны на неоднократное применение;

- адресованы неопределенному кругу лиц;

- действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовой нормой.

Определение правового акта как нормативного предполагает оценку не только содержания, но и формы[5], а также порядка подготовки и издания. Нормативные правовые акты подлежат государственной регистрации и опубликованию, вступают в силу в установленном порядке[6]. Нормативный правовой акт как объект административных правоотношений, регулирующий деятельность неограниченного круга физических и юридических лиц, должен быть зарегистрирован в Минюсте России и опубликован в общероссийском издании, доступном для каждого субъекта правовых отношений.

Согласно КАС РФ, оспаривать можно только нормативный правовой акт, который на момент рассмотрения является действующим. Если нормативный правовой акт на день подачи административного искового заявления еще не вступил в силу, то судья возвращает это заявление. Если же срок акта истек, то судья отказывает в принятии заявления.

А как быть, если акт утрачивает силу во время разбирательства в суде? Конституционный Суд Российской Федерации  высказался на эту тему в определениях №122-0, 144-О от 12.05.05, 244-ОО от 19.04.07, 469-ОО от 19.06.07. Суть в том, что если акт действует на момент возбуждения дела и утрачивает силу по ходу судебного разбирательства, разбирательство по делу об оспаривании НПА надлежит продолжать. Если акт утратил силу до возбуждения дела в суде, в принятии заявления следует отказывать:

Определением Пензенского областного суда от 23 июня 2005 года, оставленным без изменения судом кассационной инстанции, гражданину В.Ф. Рыбакову было отказано в принятии заявления об оспаривании приложения № 7 "Порядок предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в области" и Перечня категорий граждан, имеющих право на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг в соответствии с действующим законодательством (утверждены Постановлением Главы администрации Пензенской области от 29 июля 1997 г. № 759), а также Перечня категорий граждан, имеющих право на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг (утверждено Постановлением Правительства Пензенской области от 18 июля 2000 г. № 406-пП), поскольку на момент его обращения в суд данные акты прекратили свое действие. Суд указал, что правовые акты, действие которых прекращено, не являются основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей, а значит, и каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан и юридических лиц повлечь не могут. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации В.Ф. Рыбаков оспаривает конституционность статьи 13 ГК Российской Федерации о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также пункта 1 части первой статьи 134 и статьи 253 ГПК Российской Федерации об отказе в принятии искового заявления и о решении суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной им в Постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П, лишение акта юридической силы возможно только по решению должностного лица или государственного органа, издавшего этот акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства. Из этого следует, что проверка судом общей юрисдикции законности нормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц, утративших силу к моменту обращения гражданина в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, является недопустимой.

Суд Российской относит к существенным характеризующим нормативный акт, его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В связи с этим периодически возникает вопрос: можно ли обжаловать акты органов исполнительной власти разъяснительного характера, которые содержат нормативные признаки, но формально НПА не являются? Правовой акт, обладающий нормативным свойством, должен оказывать общерегулирующее воздействие общественные отношения, в должны содержаться о правах и обязанностях неопределенного лиц-участников правоотношений, должен рассчитан на применение.

Рассмотрим оспаривания правовых нормативного свойства примере актов налоговой службы РФ. С Налоговому кодексу Федерации, вышестоящие органы вправе и изменять решения налоговых органов в несоответствия указанных законодательству о налогах и сборах. К обязанностей налоговых относится информирование о законодательстве о налогах и сборах. Как из Положения о налоговой службе, информирования налогоплательщиков о о налогах и сборах, налоговая служба, находится в ведении финансов Российской и на которую полномочия по и надзору за налогового законодательства, давать налогоплательщикам разъяснения по отнесенным к сфере деятельности.

Федеральная служба вправе акты информационно-разъяснительного с тем, чтобы единообразное применение законодательства налоговыми на всей Российской Федерации. Такие адресованы непосредственно органам и должностным применяющим соответствующие законоположения. Обязательность в них разъяснений налогоплательщиков нормативно закреплена. Вместе с тем, поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные налоговые органы обязаны в правоотношениях с налогоплательщиками руководствоваться исходящими от Федеральной налоговой службы разъяснениями норм налогового законодательства, такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути, обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков.

Возможность оспаривания письма налоговой службы, которое увеличивало налоговую нагрузку плательщиков налога на добычу полезных ископаемых, стала в свое время предметом оспаривания в Конституционный Суд Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отказались принимать дело к рассмотрению на том основании, что это письмо невозможно отнести к нормативным правовым актам, а процессуальное законодательство предусматривает право заявителя обжаловать только последние. Но Конституционный Суд Российской Федерации в марте 2015 года встал на сторону налогоплательщиков  и предписал законодателю установить процедуру обжалования актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (подлежащих применению не только в налоговой, но и в других сферах), постановил: признать положение пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) в той мере, в какой данное положение по смыслу, приданному ему судебным толкованием, в системе действующего правового регулирования не допускает разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков. Федеральному законодателю надлежит, исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении,  внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на установление особенностей судебного рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.

Таким образом, разъяснение ФНС, письмо и иной документ, которым устанавливаются, изменяются или отменяются правила, обязательные для неопределенного круга лиц (в их расчета неоднократное применение) рассматриваться на их соответствия по аналогии с актами[7]. В связи письма ФНС могут оспариваться той же в соответствии с которой судебное оспаривание актов, а заявителям отказать в судебной только по основаниям, ввиду подобных писем к форме, предъявляемой к НПА. Исключением этих правил разъяснения налогового не выходящие рамки адекватного норм налогового не влекущего этом изменений в регулировании определенных отношений.

Федеральный от 15.02.2016 № "О внесении в Арбитражный процессуальный Российской Федерации и административного судопроизводства Федерации в части порядка судебного дел об отдельных актов" название главы АПК РФ « судом по правам дел оспаривании нормативных актов и актов, разъяснения законодательства и нормативными свойствами ранее она называлась «Рассмотрение об оспаривании правовых актов». Данная дополнена статьей 195.1. «Рассмотрение об оспаривании содержащих разъяснения и обладающих нормативными ». Дела об актов федеральных исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются Судом по интеллектуальным правам по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными настоящей главой и определенными в настоящей статье[8].

Также название главы  КАС РФ по административным об оспаривании правовых актов», она «Производство по делам об нормативных правовых и актов, содержащих законодательства и обладающих свойствами». Данная дополнена статьей согласно которой а дела об актов, содержащих законодательства и обладающих свойствами, рассматриваются и судом в порядке,   главой 21 РФ. При административного дела оспаривании акта, нормативными свойствами, выясняет: 1) ли права, и законные интересы истца или в интересах которых административное исковое 2) обладает оспариваемый акт свойствами, позволяющими его неоднократно в общеобязательного предписания в неопределенного круга 3) соответствуют положения оспариваемого действительному смыслу им нормативных положений.

До данного федерального "абсурдность ситуации" в том, что нормативные акты органов власти противоречили действующему вместе с тем оспаривания их механизма восстановления прав не было. Таким государством были действия, направленные ещё одного защиты прав. Внесение изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации  должно исключить правовую неопределённость и злоупотребление правом, которые существовали ранее.

В связи с отсутствием в законодательстве понятий «нормативный правовой акт» и «акт, обладающий нормативными свойствами» представляется оправданным дополнить ст. 208 КАС РФ примечаниями следующего содержания: «Нормативным правововым актом признается документ, который издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, содержащий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений». Также следует дополнить ст. 217.1 КАС РФ «Рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», включив примечание следующего содержания: «Под актами, содержащими разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами следует понимать акты органов исполнительной власти, в которых содержатся о правах и обязанностях не определенного лиц - участников правоотношений, рассчитанные на применение».



[1] О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 № 5 // Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система

[2] О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.05.2000 №19  // Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

[3] О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 №2 // Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система

[4] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2005 г. № КАС99-194 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. № 10. С. 8.

[5]  Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 г.

[6] О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 23.05.1996 №763  [Электронныйресурс]  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10482/

[7] По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть
[Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 г. N 6-П.
URL: http://base.garant.ru/70931634/#

[8] О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов [Электронный ресурс] Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ. URL:: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39570/