Обзоры практики

А.Л. Кокоурова – главный советник

отдела социального и жилищного

законодательства Главного правового

 

управления губернатора Иркутской области.

 

Обзор по результатам обобщения практики рассмотрения судами дел, связанных с предоставлением жилых помещений детям - сиротам и детям,

оставшимся без попечения родителей.

 

 

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Россия  является социальным государством. В силу указанного положения Российская Федерация обеспечивает социальную защиту наиболее незащищенных в социальном плане категорий граждан, в том числе детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – дети-сироты).

Так, меры социальной поддержки указанной категории граждан определены Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Федеральный закон)[1].

Вместе с тем, при реализации отдельных положений указанного Федерального закона на практике возникает масса вопросов, в частности по порядку предоставления жилых помещений детям - сиротам.

Так, статьей 8 Федерального закона установлено, что  дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

1. В соответствии со статьей 8 Федерального закона условием, при  котором детям – сиротам предоставляются жилые помещения, является отсутствие закрепленного за ними жилого помещения.

Так, решением Слюдянского районного суда г. Слюдянки правомерно было отказано в удовлетворении исковых требований М. о предоставлении жилого помещения вне очереди.

«В данном случае, суду представлено Постановление главы администрации, которым закреплена жилая площадь за М. Она не отрицала данный факт, но пояснила, что квартиру сдала ее сестра, она не имеет жилья и поскольку ее поставили на очередь, следовательно, обязаны обеспечить ее как сироту, поскольку, когда приедет сестра и вернется брат, ей с ребенком негде будет жить.

Суд признал, что не могут быть приняты во внимание доводы истицы  о том, что размер жилого помещения ниже учетной социальной нормы, т.к. при указанных обстоятельствах, на основании ст. 51 п.1 п.п. 2 ЖК РФ,  она может быть признана нуждающейся в жилом помещении, предоставляемом  по  договору социального найма, но этот вопрос выходит за рамки данного искового заявления»[2].

Следовательно, наличие закрепленного жилого помещения должно рассматриваться как отсутствие оснований для предоставления детям – сиротам жилых помещений вне очереди, даже в случае, если есть основания для постановки детей-сирот на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по общим основаниям в порядке статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК Российской Федерации).

2. Как выше было указанно, статьей 8 Федерального закона установлено, что дети-сироты обеспечиваются вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм. Внеочередное право  детей-сирот на предоставление жилых помещений также закреплено статьей 57 ЖК Российской Федерации.

Так, решением Кировского районного суда г. Иркутска от 10 октября 2006 года по гражданскому делу по иску П. к администрации г. Иркутска, администрации Иркутской области о предоставлении жилого помещения вне очереди[3] было отказано, в качестве доводов было указано следующее.

«…суд приходит к выводу о том, что истец имеет бесспорное право на внеочередное получение от органа местного самоуправления жилого помещения в порядке очередности, установленной органами местного самоуправления, согласно единому списку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения.

Пунктом 3 ст. 17 Конституции РФ установлено, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Принимая во внимание требование положения ст. 6 ГПК Российской Федерации о равенстве всех перед законом и судом, при постановлении решения суд обязан учитывать интересы других граждан, в данном случае – лиц, состоящих на учете нуждающихся в получении жилых помещений на льготных основания, у которых по времени постановки на учет право на предоставление жилого помещения возникло ранее, чем у истца, а потому суд приходит к выводу, что удовлетворение требований П. повлечет ущемление прав и законных интересов других детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, также состоящих на учете нуждающихся в получении жилых помещений на льготных основаниях».

Вместе с тем, указанное решение кассационной инстанцией было отменено и направлено на новое рассмотрение по следующим основаниям.

«Сделав суждение о наличии у истца права на внеочередное получение жилья от органа местного самоуправления, суд пришел к противоречивому выводу об отказе в удовлетворении исковых требований о внеочередном предоставлении жилого помещения, мотивировав, что удовлетворение исковых требований П. повлечет ущемление прав и законных интересов других детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете нуждающихся в получении жилых помещений на льготных основаниях»[4].

Таким образом, предоставление жилых помещений детям-сиротам должно осуществляться вне очереди независимо от времени постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Данная позиция в полной мере согласуется с действующим законодательством.

3. Что касается вопроса об органе, обязанном предоставить жилое помещение детям-сиротам, он вызывает проблемы на практике.

Неоднозначное определение органа, уполномоченного на предоставление жилого помещения, через «орган исполнительной власти по месту жительства» усложняет реализацию права  детей – сирот на жилое помещение. Так, применяя буквальное толкование части 2 статьи 8 Федерального закона, можно сделать вывод, что предоставление жилого помещения должно осуществляться органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, не понятна логика законодателя, использующего при определении уполномоченного субъекта понятие «по месту жительства», поскольку данное понятие более подходит к органам местного самоуправления, но указанные органы, в свою очередь, в силу положений Конституции Российской Федерации не являются органами государственной власти.

В целях определения надлежащего ответчика и не нарушения прав детей-сирот по данным категориям дел, суд всегда привлекает в качестве ответчиков как органы местного самоуправления муниципальных образований, так и высший орган исполнительной власти субъекта  Российской Федерации.

Вместе с тем, при решении данного вопроса, думается, следует применять действующее законодательство в системном толковании: как было указано выше, в соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Федеральный закон № 159-ФЗ), дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

В силу статьи 5 ЖК Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», впредь до приведения в соответствие с ЖК Российской Федерации  законов, действующих на территории Российской Федерации, законы применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК Российской Федерации  и Федеральному закону от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ. В случае не соответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям ЖК Российской Федерации, применяются положения ЖК Российской Федерации. В этой связи Федеральный закон № 159-ФЗ в части регулирования отношений по поводу обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с 1 марта 2005 года подлежит применению в системном толковании с нормами ЖК Российской Федерации, согласно которому обеспечение жилыми помещениями указанной категории граждан осуществляется органами местного самоуправления из числа жилых помещений муниципального жилищного фонда в установленном жилищным законодательством порядке (статьи 49, 57 ЖК Российской Федерации). Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди.

При этом, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5](далее-Федеральный закон № 131-ФЗ), обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством является вопросом местного значения, для решения которого в собственности поселения  может находиться жилищный фонд социального использования (статьи 14, 50).

В связи с изложенным, предоставление жилых помещений по договору социального найма детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, относится к полномочиям органов местного самоуправления. В  соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации,  частью 2 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ, финансирование обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является вопросом местного значения, относится к расходным обязательствам муниципальных образований и должно осуществляться за счет средств соответствующих местных бюджетов.

Одновременно следует отметить, что согласно статье 12 ЖК Российской Федерации,  к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится, в том числе, определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации  решают аналогичные вопросы в отношении предоставления жилых помещений своего жилищного фонда (статья 13 ЖК Российской Федерации). Таким образом, субъект Российской Федерации самостоятельно определяет иные категории граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации.  Следовательно, предоставление жилых помещений категориям граждан, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации, в соответствии с действующим законодательством не представляется возможным. 

Наличие в статье 8 Федерального закона № 159-ФЗ возможности установления субъектом Российской Федерации дополнительных гарантий прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение, не обязывает субъекты Российской Федерации в соответствующих законах предусматривать предоставление жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма указанным категориям граждан. Указанное положение Федерального закона № 159-ФЗ согласуется с положениями статьи 26.3.1 Федерального закона  от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[6] (далее-Федеральный закон № 184-ФЗ), в соответствии с которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

При реализации предусмотренных подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, субъект Российской Федерации самостоятелен в выборе вида, объема и порядка предоставления мер социальной поддержки указанной категории граждан и детям, оставшимся без попечения родителей.

Кроме того, из положений статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ обязанности субъекта Российской Федерации по предоставлению детям- сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений  по договорам социального найма и в собственность не предусматривается. Это в полной мере согласуется с пунктом 2 статьи 26.11 Федерального закона № 184-ФЗ, устанавливающим перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации для осуществления полномочий, установленных пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, где жилых помещений жилищного фонда социального использования для детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, не предусмотрено.

Согласно подпункту  «н» пункта 2 статьи 26.11, в собственности субъекта Российской Федерации может находиться лишь имущество (в том числе жилые помещения) для социального и медицинского обслуживания указанной категории граждан. В целях реализации указанных полномочий на территории  Иркутской области действует Закон  Иркутской области от 10 октября 2007 года  117-оз «О порядке и условиях предоставления в Иркутской области жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан[7], которым установлены порядок и условия предоставления в Иркутской области жилых помещений для социальной защиты, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет, не имеющих закрепленного жилого помещения.

Поскольку в соответствии с действующим законодательством полномочия субъекта Российской Федерации по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по договорам социального найма и в собственность не предусматривается, то и финансирование предоставления жилых помещений указанной категории граждан за счет средств соответствующего бюджета не возможно.

Указанная выше позиция находит свое отражение в решениях судов.

Так, решением Кировского районного суда г. Иркутска по гражданскому делу № 2-277/2007 по иску П. о внеочередном предоставлении жилого помещения не ниже установленных социальных норм исковые требования к органам местного самоуправления были в полном объеме удовлетворены[8]:

«согласно пп.2 п.2 ст.57 ЖК РФ вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются детям – сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных  иных учреждений, в том числе…….Согласно  ч. 5 ст. 57 ЖК РФ  по договорам социального найма жилое помещение должно предоставлять по месту их жительства….. общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления.

На основании п. 3 ст. 57 ЖК РФ  принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органами местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства.        

С учетом изложенных положений ФЗ РФ от 21.12.1996 г. и ЖК РФ истец как лицо, относящиеся к категории детей – сирот, имеет право на внеочередное получение от органа местного самоуправления по договору социального найма жилого помещения площадью не ниже установленных норм. 

Ссылка представителя ответчика администрации г. Иркутска на п.п.3,6 ст. 8 ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 года № 159-фз суд находит несостоятельной, так как в соответствии с ФЗ РФ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ указанные пункты ст. 8 утратили силу.

Таким образом, решение вопросов  учета граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, и предоставления жилых помещений действующим законодательством возложено на органы местного самоуправления. Действующим жилищным законодательством РФ, а также специальным законом, регулирующим спорные правоотношения, обязанность по предоставлению детям-сиротам и лицам, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений возложена на органы местного самоуправления по месту постоянного проживания граждан».

Определением судебной коллегии по гражданским делам Иркутского областного суда[9] признано: «Все выводы суда подробно мотивированы, основаны на материалах дела, требованиях статей 18, 40 Конституции Российской Федерации, статьи 5 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» статей 6, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и основания для признания их неправильными не имеется».

Приведем еще одно решение Кировского районного суда г. Иркутска по гражданскому делу по иску Ф. о внеочередном предоставлении жилого помещения:

«Решение вопросов учета граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, и предоставления жилых помещений действующим законодательством возложено на органы местного самоуправлении. Действующим жилищным  законодательством, а также специальным законом, регулирующим спорные правоотношения, обязанность по предоставлению детям-сиротам  лицам, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений возложена на органы местного самоуправления по месту постоянного проживания граждан. Не может являться основанием для отказа  в иске Ф. отсутствие финансирования муниципального образования города Иркутска средствами из федерального бюджета для реализации соответствующих положений закона»[10].

4. Следует обратить внимание на невозможность ссылки органов местного самоуправления по данной категории дел на положения пунктов 3-4 статьи 49 ЖК Российской Федерации, в соответствии с которыми жилые помещения жилищного фонда субъекта Российской Федерации предоставляются по договорам социального найма категориям граждан, определенным законом субъекта Российской Федерации, признанным по установленным ЖК Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Предоставление жилых помещений  муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления указанным в законах субъекта Российской Федерации категориям граждан возможно лишь в случае наделения данных органов  полномочиями в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, принимая во внимание то, что предоставление детям-сиротам жилых помещений относится к вопросам местного значения,  то и передача таких полномочий в силу действующего законодательства невозможна.

5. Предоставление жилых помещений детям-сиротам осуществляется, как уже ранее было отмечено, по месту жительства. Следовательно, на детях-сиротах, предъявляющих исковые требования о предоставлении жилого помещения, лежит обязанность доказать постоянное проживание либо  намерение постоянно проживать в соответствующем муниципальном образовании, например, наличие там постоянной работы.

Так, в Ангарский районный суд с исковыми требованиями о предоставлении жилого помещения обратилась И.

«Из материалов дела видно, что истица родилась 20 июня 1984 г., осталась без попечения родителей, так как ее мать была лишена родительских прав на основании решения суда. И. была направлена в 
1998 г. в детский дом г. Черемхово. В 2000 г. истица поступила в ПТУ-9, которое окончила в 2003 г. В 2003 г. И. приехала в г. Ангарск на постоянное место жительство, зарегистрирована по адресу….С 2005 г. работает в МУП «…..». данные обстоятельства подтверждаются имеющимися в деле документами. Действующим жилищным законодательством РФ, а также специальным законом, регулирующим спорные правоотношения, обязанность по предоставлению детям-сиротам и лицам, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений возложена на органы местного самоуправления по месту их постоянного жительства. Следовательно, именно администрация г. Ангарска должна предоставить жилое помещение истице».

Подводя итог судебной практике по делам о предоставлении жилого помещения детям - сиротам, можно сделать следующие выводы:

- применение законодательства по данному вопросу должно осуществляться в системном толковании, поскольку общественные отношения по предоставлению жилого помещения детям-сиротам регулируются принятыми в различные периоды времени нормативными правовыми актами, имеющими различную юридическую силу, более того, регулирующие различные сферы общественных отношений: жилищную и социальную;

- при рассмотрении данной категории дел необходимо принимать во внимание нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации и устанавливающие их полномочия.

- необходимо рассматривать в качестве надлежащего ответчика по данной категории дел органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

 



[1] О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.

[2] Решение Слюдянского районного суда г. Слюдянки от 27 марта 2008 года // Архив Слюдянского районного суда г. Слюдянки.

[3]Решение Кировского районного суда г. Иркутска  по гражданскому делу №2-1216/2006 // Архив Кировского районного суда г. Иркутска.

[4] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Иркутского областного суда по гражданскому делу №2-1216/2006 // Архив Кировского районного суда г. Иркутска

 

[5] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

 

[6] Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

[7] О порядке и условиях предоставления в Иркутской области жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан: Закон Иркутской области от 10декабря 2007 года № 117-оз // Областная. № 145, 14.12.2007

[8] Решение Кировского районного суда г. Иркутска по гражданскому делу № 2-277/2007 // Архив Кировского районного суда г. Иркутска.

[9] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Иркутского областного суда по гражданскому делу №2-277/ 2007 // Архив Кировского районного суда г. Иркутска.

[10] Решение Кировского районного суда г. Иркутска по гражданскому делу № 2-1071/ 2006// Архив Кировского районного суда г. Иркутска.