Обзоры практики

А.А. Некрасов - заместитель прокурора

Иркутской области, советник юстиции

 

Обзор практики по результатам надзора за законностью правовых актов в сфере осуществления предпринимательской деятельности

 

Прокуратурой области совместно с горрайпрокурорами в 3 квартале 2008 года была продолжена проверка нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления на предмет соответствия федеральному законодательству в части, касающейся административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности.

В ходе ревизии действующей муниципальной нормативно-правовой базы, а также изучения вновь принимаемых органами местного самоуправления правовых актов органами прокуратуры области выявлено 68 незаконных правовых актов, ограничивающих свободу предпринимательской деятельности.

Вместе с тем, анализ состояния законности в данной сфере муниципального нормотворчества свидетельствует о том, что фактически на местах еще значительно количество действующих незаконных правовых актов, ущемляющих права субъектов малого и среднего бизнеса.

Так, прокурором Иркутского района установлено, что в уставах 10 из 22 муниципальных образований района на уровне поселений, в нарушение ст.14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не предусмотрены полномочия по созданию условий для развития малого и среднего предпринимательства. В связи с этим уставы муниципальных образований в данной части прокурором опротестованы. Более никем из горрайпрокуроров Уставы муниципальных образований в этой части не проверены.

Прокуратурой г.Иркутска в ходе анализа проекта решения городской Думы «Об утверждении Положения об оказании имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в виде передачи в аренду объектов муниципального нежилого фонда г. Иркутска» выявлены нарушения Федерального закона № 108-ФЗ от 30.06.2008 «О внесении изменений в Федеральный закона «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В частности, Положением устанавливалось, что «предоставление объектов муниципального нежилого фонда осуществляется преимущественно на конкурсной основе», либо предусматривалась возможность передачи имущества в аренду без проведения конкурса, что противоречило ст.6 названного Федерального закона, в соответствии с которой отчуждение муниципального имущества, а также иные сделки, влекущие переход права владения и пользования муниципальным имуществом, производятся исключительно по итогам проведения конкурса или аукциона. Кроме того, Положение не содержало конкретных сведений о сроках проведения конкурса, сроках публикации сообщений о проведении конкурса, сроках рассмотрения заявок, условиях предоставления участникам конкурсной документации и др. Поскольку иными правовыми актами эти мероприятия также не регламентированы, при отсутствии четких критериев и порядка действий при проведении такого конкурса, могут не только возникнуть проблемы при правоприменении данного акта, но и отдаваться предпочтение одним предпринимателям перед другими. По требованию прокурора данный проект на рассмотрение Думы не выносился.

По аналогичным основаниям, в связи с принятием вышеназванного Федерального закона,  прокуратурой г.Иркутска опротестованы решения Думы г.Иркутска, которыми утверждены Положения о порядке передачи в аренду объектов муниципального нежилого фонда г.Иркутска и о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью.  Требования прокурора удовлетворены, администрацией города разрабатываются проекты новых решений Думы.

Заявительный характер предоставления муниципального имущества в аренду и безвозмездное пользование без проведения конкурсов и аукционов, в нарушение ст.17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» был предусмотрен также решениями представительных органов Невонского, Железнодорожного поселений, Усть-Илимского района. По представлениям Усть-Илимского межрайонного прокурора органами местного самоуправления приняты меры к приведению правовых актов в соответствие с законом.

Кроме перечисленных, остальные горрайпрокуроры ревизию муниципальной правовой базы в связи с принятием Федерального закона № 108-ФЗ от 30.06.2008 «О внесении изменений в Федеральный закона «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» не провели, соответственно, имеющиеся в правовых актах нормы, ведущие к нарушению прав предпринимателей, продолжают действовать.

Тулунским межрайонным прокурором в ходе ревизии нормативно-правовой базы выявлено постановление мэра г.Тулуна об утверждении Порядка предоставления земельных участков на территории города, которым, в нарушение ст.36 Земельного кодекса РФ, приказа Министерства экономического развития и торговли РФ от 30.10.2007 № 370 «Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности, и на котором расположены здания, строения, сооружения», предусматривалось предоставление учредительных документов и справки налогового органа об отсутствии у юридического лица задолженности по уплате налогов, поступающих в городской бюджет. Незаконное постановление оспорено прокурором путем внесения представления. 

Значительное количество незаконных правовых актов продолжает выявляться горрайпрокурорами в сфере оказания потребительских услуг. При принятии таких правовых актов органами местного самоуправления Усть-Кутского, Нижнеудинского поселений, Нижнеудинского, Осинкого районов и др. на субъектов предпринимательства необоснованно возлагалась обязанность получения в администрации муниципального образования непредусмотренного законодательством разрешения на право торговли. Незаконные нормы правовых актов горрайпрокурорами опротестованы.

Одновременно с целью недопущения отклонения заявленных прокурорами требований при оспаривании таких правовых актов обращаем Ваше внимание на следующее. Нарушением прав предпринимателей в подобных правовых актах будет являться требование администрацией муниципального образования получения именно разрешения на право торговли, что законодательством не предусмотрено. Вместе с тем, отдельными горрайпрокурорами (Жигаловского, Аларского районов и др.) оспариваются правовые акты, в соответствии с которыми предприниматели должны согласовать в администрации муниципального образования размещение торговой точки и получать удостоверения на место розничной торговли. Такие удостоверения выдаются органами местного самоуправления в рамках предоставленных п.10 ст.14, п.15 ст.16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочий с целью создания надлежащих условий для обеспечения жителей поселения услугами торговли и упорядочения организации торговых мест на территории поселения. Согласно п.4 Указа Президента РФ от 29.01.1992 № 65 «О свободе торговли» предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти. Таким образом, нарушений прав предпринимателей при получении таких удостоверений не усматривается, за исключением случаев взимания платы за их выдачу.

Решением Думы Михайловского муниципального образования Черемховского района «Об утверждении Порядка предоставления мест для стационарной, развозной, разносной торговли и оказания бытовых услуг» установлено, что «развозная и разносная торговля и оказание бытовых услуг должно производиться из сборно-разборных палаток». При принятии данной нормы допущено нарушение прав субъектов предпринимательской деятельности, ущемление свободы экономической деятельности. Согласно ст. 346.27 Налогового кодекса РФ развозная и разносная торговля относится к объектам нестационарной торговой сети, при этом законом установлено, какие виды торговли относятся к развозной и разносной торговле: развозная торговля - розничная торговля, осуществляемая вне стационарной розничной сети с использованием специализированных или специально оборудованных для торговли транспортных средств, а также обильного оборудования, применяемого только с транспортным средством. К этому виду торговли относится торговля с использованием автомобиля, автолавки, автомагазина, тонара, автоприцепа, передвижного торгового автомата; разносная торговля - розничная торговля, осуществляемая вне стационарной розничной сети путем непосредственного контакта продавца с покупателем в организациях, на транспорте, на дому или на улице. К данному виду торговли относится торговля с рук, лотка, из корзин и ручных тележек. Таким образом, развозная и разносная торговля по своему определению не могут осуществляться из сборно-разборных палаток, как это предписано решением Думы. Кроме того, отдельные виды бытовых услуг практически невозможно оказать в сборно-разборной палатке, например, услуги парикмахерской, химической чистки, пошив одежды и др. Соответственно, предписанное решением Думы требование о том, что бытовые услуги должны оказываться из сборно-разборных палаток нарушает как права предпринимателей, оказывающих данные услуги, так и права потребителей. Председателю Думы и главе Михайловского муниципального образования прокурором г.Черемхово внесено представление об устранении нарушений законодательства, регламентирующего предпринимательскую деятельность, которое находится в стадии рассмотрения.

Постановлением главы администрации Голуметского сельского поселения «Об организации торговли школьно-письменными принадлежностями в новом учебном году» руководителям торговых предприятий всех форм собственности предписано «обеспечить расширенные продажи товаров школьно - письменного направления к новому учебному году и других товаров». В данном случае допущено нарушение свободы экономической деятельности предпринимателей, поскольку органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в предпринимательскую деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц путем дачи указаний, какими именно видами товаров следует осуществлять торговлю. На незаконное постановление прокурором г.Черемхово принесен протест.

При проведении в свете Указа Президента РФ от 15.05.2008 № 797 ревизии действующих муниципальных правовых актов прокурором Нижнеилимского района выявлено незаконное решение Думы Рудногорского поселения «Об утверждении Порядка оформления и размещения субъектов потребительского рынка и бытовых услуг», в соответствии с которым хозяйствующие субъекты могли реализовать свое право на размещение мелкорозничной торговой сети только при получении характеристики  в органах местного самоуправления. Поскольку нормы Порядка создавали необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создавали дополнительные административные барьеры для входа на рынок, что могло привести к ограничению конкуренции, прокурором принесен протест. По результатам рассмотрения протеста незаконное решение отменено.

По протестам прокуроров Баяндаевского, Аларского районов отменены как принятые с превышением предоставленных полномочий нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие ограничение времени розничной продажи алкогольной продукции на территории муниципального образования. Так, пунктом 3.1 ч.3 ст.16 Федерального закона № 171-ФЗ от 22.11.1995 «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» право устанавливать дополнительные ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции  с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации. Постановлением Губернатора Иркутской области № 152-па от 10.06.2008 «О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области», на территории Иркутской области введены такие ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в жилых домах (за исключением пристроенных к ним помещениям) с 22.00 до 8.00 часов и на территориях, прилегающих к дошкольным и общеобразовательным организациям, с 8.00 до 9.00 часов.

Допущено вмешательство в деятельность коммерческих предприятий при издании постановления главой муниципального образования «Олонки» «О летнем отдыхе и занятости детей школьного возраста», в соответствии с которым на руководителей предприятий и организаций возложена обязанность по решению вопроса питания детей из малообеспеченных семей (финансирование столовой на 50 детей). Вместе с тем, в соответствии со ст.20 ч.5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.23 Федерального закона № 195-ФЗ от 10.12.1995 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» установление оснований и порядка предоставления и финансирования материальной помощи возложено на органы исполнительной власти субъектов. По протесту прокурора Боханского района постановление главы муниципального образования приведено в соответствие с законодательством.

Прокурором Слюдянского района в судебном порядке оспорено постановление главы Байкальского городского поселения о размещении наружной рекламы на территории поселения, которым, в нарушение Федерального закона «О рекламе», не только допущено вмешательство в деятельность органов местного самоуправления Слюдянского района, но и предусмотрены дополнительные ограничения для предпринимателей, планирующих получить разрешение на установку рекламной конструкции, а именно – требовалось разрешение на распространение наружной рекламы. 

Проверки исполнения законодательства о соблюдении прав субъектов малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления показали, что последними не принимается должных мер к приведению нормативных правовых актов, регламентирующих порядок аренды и приватизации муниципального недвижимого имущества, в соответствие с Федеральным законом № 159-ФЗ от 22.07.2008 «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». С целью устранения выявленных нарушений горрайпрокурорами внесено 8 представлений, 22 должностных лица предостережены о недопустимости нарушений закона, на незаконные нормы правовых актов принесено 24 протеста.

В соответствии с законодательством к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства (ст. 11 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», ст.ст.14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Порядок создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст.13 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»). Однако органами местного самоуправления данные требования законодательства повсеместно не исполняются. Мер к созданию координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего бизнеса, в том числе путем принятия правовых актов, регламентирующих порядок деятельности этих органов, органами местного самоуправления не принимается. По выявленным нарушениям закона горрайпрокурорами внесено более 70 представлений.

Одновременно обращаем Ваше внимание на следующее. В ходе проведенной прокуратурой области проверки исполнения органами Роспотребнадзора области требований Федерального закона  от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» были выявлены незаконные постановления Главного государственного санитарного врача по Иркутской области, содержащие нормы, в соответствии с которыми на юридических лиц и предпринимателей незаконно возлагались дополнительные обязанности. В исполнении требований отдельных постановлений предполагалось участие органов местного самоуправления. По протестам прокурора области все вышеназванные постановления  Главного государственного санитарного врача по Иркутской области приведены в соответствие с законом, что необходимо учитывать при проведении проверок как территориальных органов Роспотребнадзора, так и органов местного самоуправления, в том числе при принятии последними правовых актов.

            Так, постановлением «Об усилении государственного санитарно-эпидемиологического надзора за состоянием условий труда, условиями проживания, осуществления трудовой деятельности в строительной отрасли на территории Иркутской области», миграционной службе предписано осуществлять выдачу разрешений на привлечение иностранных работников только при  наличии санитарно-эпидемиологических заключений на размещение и проживание. Однако Правила выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 681 (п.6), а также ранее действовавший Порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2002 N 941) не предусматривают требования от работодателя при выдаче разрешения на привлечение и использование  иностранных работников санитарно-эпидемиологических заключений на размещение и проживание. Исполнение данного указания органами Федеральной миграционной службы России может способствовать необоснованному отказу работодателям в выдаче разрешительных документов. 

            Кроме того, согласно ст.1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое заключение - документ, удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг; зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления предусмотренных статьей 40 Федерального закона № 52-ФЗ видов деятельности. Строительная деятельность указанной нормой закона не предусмотрена. Следовательно, требование о получении строительными организациями санитарно-эпидемиологического заключения на условия размещения и проживания рабочих незаконно.

Постановлением Главного государственного санитарного врача по Иркутской области от 05.05.2008 № 13 определены мероприятия по подготовке мелкорозничной сети торговли и общественного питания к работе в весенне-летний период. Пунктом 1.2 данного Постановления  даны  рекомендации органам местного самоуправления о выдаче учетно-разрешительных документов на организацию летних кафе при условии изготовления полуфабрикатов, обработки инвентаря, тары в павильонах, подключенных к водопроводу и канализации и оборудованного холодильниками. Вместе с тем, действующим законодательством не предусмотрена выдача органами местного самоуправления учетно-разрешительных документов на организацию указанных торговых точек. Наличие в постановлении рекомендации органам местного самоуправления о выдаче таких документов при определенных условиях  может способствовать совершению должностными лицами органов местного самоуправления незаконных действий по истребованию с предпринимателей и юридических лиц дополнительных, ничем не установленных документов, и создавать условия для коррупционных проявлений.     

            Кроме того, пункт 3 вышеназванного постановления предписывает начальнику отдела надзора за питанием, начальникам территориальных отделов провести комплексные проверки объектов мелкорозничной сети  и в период сезонной эксплуатации проводить их регулярные проверки. Данное требование противоречит положениям ст.7 Федерального закона № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в части периодичности проведения мероприятий по контролю, поскольку при его исполнении плановые проверки должны проводиться значительно чаще, чем установлено Федеральным законом. Основания для внеплановых проверок в виде возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, на момент издания постановления  также отсутствовали.

Постановлением главного государственного санитарного врача по Иркутской области «О медицинском освидетельствовании иностранных граждан и лиц без гражданства» установлена обязанность работодателей и заказчиков работ, заключивших трудовой договор с иностранными гражданами, обеспечить оплату лечебных мероприятий в случае выявления у иностранных граждан инфекционных заболеваний. Данная обязанность федеральным законодательством не предусмотрена. В соответствии с Правилами  оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 01.09.2005 № 546) плановая медицинская помощь иностранным гражданам оказывается на платной основе. Оплачивают услуги по оказанию медицинской помощи сами иностранные граждане. Иностранный гражданин может также поручить оплату таких услуг гражданину РФ, какому-либо юридическому лицу на свое усмотрение. Таким образом, данная норма постановления в части возложения на работодателей обязанности оплачивать лечение иностранных работников противоречит законодательству, возлагает на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей дополнительную обязанность, не установленную законом.

В постановлении Главного государственного санитарного врача по Иркутской области «О неотложных мерах по завершению 3-кратного курса дополнительной иммунизации против гепатита В взрослых, подлежащих прививкам в 2007 году» содержится требование для руководителей предприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности организовать иммунизацию против вирусного гепатита В сотрудников и обеспечить при приеме на работу наличие документа, удостоверяющего проведение прививки. Данная норма противоречит ст.8 ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», которой установлено, что  осуществление иммунопрофилактики обеспечивают федеральные органы исполнительной власти и органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации. На руководителей предприятий федеральным законодательством не возложена обязанность по организации иммунизации их сотрудников. Обязанность требовать от граждан документ  о проведении прививок против гепатита «В» при приеме на работу на руководителей всех предприятий также противоречит ст.5 ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», ст. 65 Трудового кодекса РФ.

            Учитывая изложенное, предлагаем изучить настоящее информационное письмо на оперативных совещаниях в горрайпрокуратурах, разработать мероприятия по выявлению и оспариванию незаконных нормативно-правовых актов органов местного самоуправления по указанным направлениям, копии которых представить в Управление по надзору за соблюдением федерального законодательства к 01.11.2008.

О результатах надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления в части, касающейся административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, докладывать в ежеквартальной докладной записке «О результатах надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления», представляемой Вами к 5 числу месяца, следующего за окончанием квартала.